新時代背景下國家審計監督對地方經濟建設的促進作用

黃美瀟 陳昕悅 王林（福建農林大學金山學院 福建福州 350002）

黨的十九大指出：“中國特色社會主義進入新時代。”新時代背景下，審計部門全覆蓋監督，為經濟建設添磚加瓦。從資金結余立場出發，科學合理更新預算安排；從細化保障、撥付渠道入手，實事求是進行數據核對；從資金下達、基礎設施建設等方面探索，優化流程，盤活資金；通過審計監督意見分析資金使用效益，建立健全評價體系。可以說，國家審計監督不僅是對經濟主體的監督檢查，更是對審計機關和審計法制體系的檢驗。

一、國家審計監督

（一）國家審計監督的概念。國家審計監督是一項專職和專業行為，是獨立的、由專門機構和專職人員依法進行的，在國家治理體系和治理能力現代化中發揮“免疫系統”的作用。其具體表現為：對財政收支的真實性、領導干部履行經濟責任情況、對外援助項目等進行審計；對有關的重大政策措施貫徹落實情況進行跟蹤；參與起草財政經濟及相關地方性法規、規章草案；對直接審計、調查和核查的項目依法評價，出具審計報告；培育監督人才。

（二）新時代背景下的審計監督。

1.中國特色審計監督。

（1）審計監督具有公開性。審計機關按年度編制報表，建立健全信息更新和政策解讀機制。圍繞年度重點，明確監督的任務，由此強化升級有重點、多元化、全覆蓋的審計監督政務公開機制，將審計監督的聲音“下沉”至基層，講述監督故事，弘揚審計使命[1]。從圖1可以看出，福建省政府2019年總計發布20 798條信息，其中，政務動態更新量占比74%，政務公開的質量和實效大大提升，審計機關利用公開約束機制，讓人民監督權力，使權力在陽光下運行。審計監督為新時代政務公開健康發展提供了保障。

圖1 福建省政府2017—2019年信息發布量折線圖（數據來源：福建審計廳）

（2）審計監督具有規范性。嚴格執行審計人員持證上崗和資格管理制度。將規范化審計流程作為監督人員培訓的必修課程，把國家審計內容納入審計系統各類培訓大綱，開發和完善網絡法律課程，提升審計人員專業素養和能力。成立執法責任制工作領導小組，全面落實執法責任制。通過強化審計現場管理，使監督管理規范到位。規范化的監督機制，加快了審計公平化建設的進度。

2.審計監督的原則。

（1）堅持依法審計。按照《法治建設第一責任人規定》的要求，審計機關強化第一責任人職責建設，將審計監督的法治建設擺在重要位置，增強審計人員遵章履職能力、運用法治思維和法治方式開展工作的能力，使審計機關及其工作人員展現為人民服務的初心與使命。依法審計在制定重大決策、實施行政權利中充分凸顯“法律顧問”的形象[2]，為監督全覆蓋奠定基礎。

（2）完善體制機制。機構改革后，新設立的審理法規處具有以下職責：①對于審計報告、審計決定書等審計業務文書進行內容與數據把關；②全程參與審計業務會議；③及時梳理權責事項；④把握投資審計界限；⑤舉辦國家憲法周等普法活動；⑥線上貫徹落實“執法+普法”雙重責任制，利用“三微一端”，全覆蓋宣傳渠道。

（3）以大局引領。2020年召開的審計工作會議強調“審計機關矢志不移，聚焦大局重心，高效發揮審計監督的職能作用”。對專項資金往來必審，對政府收支必審，對核銷賬款、稅務保單必審。審計監督堅持服務大局，全面統籌規劃，從大方向入手，著實改進細節工作。

（4）創新方法。科技強審是新時代更好地發揮審計在黨和國家監督體系中作用的重要保障，是推進審計技術現代化的重要支撐，是提高審計工作效率和質量的重要手段。從圖2可以看出，2016—2019年福建省審計廳信息化建設的支出與投入呈對稱式分布，審計創新效果顯著，為審計人員減輕了工作負擔。

圖2 福建省審計廳2016—2019年信息化收入與支出統計圖

（三）審計監督的表現。

1.通過審計監督，落實有關政策（。1）采取“經濟責任審計+預算執行審計+專項審計+政策跟蹤審計”等模式，避免重復交叉監督。部門間各司其職，形成“審前充分協商、審中協作配合、審后結果共用”的協調配合機制。（2）長汀縣審計局組織全體科級以上干部簽訂“陽光招生”承諾書，配合縣教育局和各學校做好招生工作。（3）對于拖欠職工工資的“老賴企業”，審計機關派出專項調查組，實時跟進還款進度，布置整改工作。同時下發監督記錄儀，全程錄像，保障審計人員高質量行使權力。對于屢勸不改的企業，移送司法機關處理，并向社會反饋審計進展，進一步強化審計機關的社會責任感（。4）稅務系統與審計監督相互配合。完善政策答復和問題整改“兩個臺賬”，及時解決減稅降費中的堵點、難點。（5）為確保2020年決勝小康，審計監督時刻關注扶貧進展，監督評價資金使用效果。（6）針對醫療保險參保者權利與義務不對等、少報等問題頻發，對與醫保定點合作的醫療機構的就診、藥品管理、報銷費用等環節進行核查[3]。

2.加強應急監管。開展疫情期間新建醫院的基礎設施建設專項審計，與群眾和媒體在線合力“把關”。開展紅十字會接受捐贈物資的數字化審核，要求紅十字會提供準確規范的清單，并逐一核實具體使用量，科學調配物資，與社會共享捐贈品。強化產品合規性、專項資金轉移支付、信貸延期歸還期限等監管力度。

3.提出整改措施。根據審計監督發現的各類問題，提出針對性改進措施。截至2020年1月2日，審計整改率較2017年以前跟蹤審計監督率提高7.8個百分點，審計建議采納率提升1個百分點。針對審計整改意見常常被“束之高閣”的現象，福建省審計廳采取“1+N”工作方案，廳長為總負責人的大組負責制。廳級領導擔任各大組組長，業務處處長和市區審計局局長擔任副組長兼各項目審計組組長，加強審計項目過程管控，使監督意見落地執行。

二、新時代背景下審計監督促進地方經濟建設的實踐

（一）取得的成效。

1.審計監督促使減稅降費落地生根。審計監督積極落實“先給后取，培植財源”政策。2019年前三季度，福建省減稅降費成果為443.74億元。廈門、福州、泉州新增減稅的力度分別為121.21億元、95.74億元和74.42億元，占全省新增減稅總量的71.3%。審計監督促進普惠性舉措落地，從根本上解決民生問題，助推經濟高質量發展。

2.審計監督助推精準扶貧專項工作。積極開展精準扶貧專項審計。審計部門通過采用同步進點、交叉審計等方式，重點突出精準工作全過程、涉及精準幫扶措施實施情況、21項扶貧資金和追加23個省級扶貧開發重點縣的扶貧資金使用情況等內容，審計機關與紀檢監察機關協作配合，對扶貧領域腐敗零容忍，保障脫貧攻堅目標如期實現。據福建扶貧惠民資金網，2019年福建省扶貧支出654 013.49萬元，其中13.2%的專項資金用于扶持330 998戶建檔立卡家庭，全省建檔立卡戶人均專項資金約0.26萬元。審計監督公示的不僅僅是溫度與情懷，還堅定了民眾脫貧必勝的信念。

3.審計監督聚焦反腐倡廉。在反腐問題上，福建省審計廳嚴守“政治紅線”，做到筑牢初心，真正為民。通過審計監督，及時向社會公布違法違紀案件，讓貪污腐敗無處遁形。2014—2016年福建省共查獲3 062起貪污案件，其中涉案金額百萬元以上占比10.2%，追繳贓款贓物總計3.46億元。

4.審計監督密切追蹤環境保護。審計監督跟蹤環保專項資金，同時瞄準“生態+經濟”模式，推進河流污染綜合管理工作。通過對財政資金用途的專項審計，2017年工業固體廢物生產量共減少為5 461.57萬噸，節約了大量原本需花費在處理上的預算資金。南平市光澤縣審計局的計算機團隊對轄區內自然資源的數據進行收集，通過技術攻關，建立專業化平臺，打通部門壁壘，形成實時變化趨勢圖。通過“綠色審計”網絡，環境審計的力度不斷加大，“清新福建”的形象不斷深入人心。

5.審計監督推動數字福建創新發展。隨著“大數據”技術的廣泛使用和智能化創新發展，為實現大數據高效率解決問題，簡化被審計單位的辦事流程，福建省審計廳搭建審計數據中心和云服務平臺，完善信息基礎設施建設。相關部門在平臺上按步驟注冊，及時錄入數據。審計部門若對被審計單位電子數據真實性質疑時，便可提出測試方案，在線監督被審計單位人員按照方案的要求進行測試，為審計工作保駕護航。福州市審計局以第二屆“數字中國”建設峰會為契機實施監督全覆蓋，依托大數據管理平臺，實現對市本級財政及部門預算執行、社保資金、涉農扶貧資金等統計分析，進一步夯實大數據審計基礎，實施智慧審計。

（二）審計監督的難點剖析。

1.非稅收入監管存在短板。國地稅合并后，福建省稅務局2019年征收185.18億元其他非稅收入。面對龐大的資金數額，審計監督的不足主要體現在：一是審計廳與非稅收入時點無法成功承接。非稅收入在稅務局已實現款票分離[3]，但監督分析時效性不夠。在數字信息化背景下依舊不能實現當日傳輸信息，只有在月末結賬后審計機關才能獲取相關信息。收繳方式的合法性與可行性有待觀察，審計廳無法實時監控稅務局開具票據的真實性，甚至對留存于稅務局的空白票據不明使用情況，為后期差錯埋下“隱患”。二是非稅收入的“輸出”存在短板。納入征收范圍的支出功能不健全，業務辦理環節“一刀切”，審計監督的難度增大。稅務局將非稅收入的收繳職權一體化后，一定程度上規避了資金惡意外流、公款私用等現象，但在處理財政支出方面卻顯得捉襟見肘。因為無法將權責對接，稅務部門缺乏權限，不能“越界”查看財政支出明細項目單。也因此，對方單位開具的支出需求，稅務部門在規定工作日內打款的“灰犀牛事件”頻發。為政府非標準和隨機行為提供物質條件的是非稅收入，若非稅收入不規則擴大，可能會阻礙政府全面決策和宏觀調控的有效實施，審計廳處于該環節的末端，事后監督，審計風險增大。

2.扶貧審計局限資金監督。審計監督著力于專項資金是否存在漏洞，監測使用情況，評估方式單一，無法將審計工作與精準到戶的扶貧事業相互聯通，是目前迫切需要解決的問題之一。

3.環境審計面臨困難和挑戰。據銳思數據庫，2007年福建省環境保護支出為97 019萬元，到2016年這一數字已上升到1 303 500萬元，年均財政支出中環保經費逐年提高，環境保護處于超負荷的關鍵時期，環境審計面臨著困難和挑戰。

4.大數據審計存在威脅。由于數據自身的復雜特性，審計部門監督共享的同時，動態或靜態存儲的隱私“暴露”于大眾視野里，帶來潛在風險。審計監督公開化趨勢促使信息透明度加強，但對于數據保護的意識尚未形成。

三、對審計監督工作的改進建議

（一）提升監督輻射面。提升輻射面是審計監督全覆蓋的根本要求。首先，做好審計全覆蓋準備。審計機關應明晰自身監督的優勢與特色，結合非稅收入匹配對應方案，開展內部調查，重視稽核監督的重要性。同時結合外部調查，建立數據模型，對比分析非稅收入監管對稅務局乃至全省經濟增長的影響。可嘗試成立專業小組，在非稅收入稽核上有所作為。通過摸索不同審計思路，找到最優解。其次，建立審計稅務互聯平臺。該平臺開辟遠程監控功能，稅務工作人員處理非稅收入業務時，連線審計專項負責小組成員，對有異議的數據及時詢問。下發電子票據，工作人員據實填制票據，減輕審計機關每月審核工作量。一方面便于稅務局傳輸憑證至辦理業務人員；另一方面避免紙質空白票據長期滯留在稅務局內。在平臺導入相關法律條款模塊，鼓勵稅務局工作人員自主學習，定期開展法律知識競賽，使非稅收入征繳前端合法化。再次，將人員與資金力量投入到完善平臺基礎設施建設中，培養軟件開發人才，提升審計監督的“基建速度”。通過“雙隨機、一公開”制度，智能生成的報表與稅務局的電子憑證比對，詳細列明差錯的問題所在。最后，減少支出上浪費，改善資源的動態分配。提升公共產品的附加值，追根溯源規避支出的盲目性，加強管理，緩解審計監督壓力。

（二）開拓扶貧審計思路。開展精準扶貧審計是國家審計的重點任務。一方面深入農戶，積極開展調研，通過采用能準確識別特定貧困人口功能的扶貧動態管理系統，解決精準扶貧工作中存在的具體問題，另一方面把握“精準”二字，積極制定符合地方特色的監督條例，推動精準扶貧目標實現。

（三）借助內部反腐，提高監督效率。推動被審計單位積極開展內部審計，自查自糾，通過常態化機制，持續改進單位內部風險管理體系，規范內部控制以及運營流程，將風險控制在可接受的水平。內部腐敗案件的減少，定會營造風清氣正的氛圍，減輕審計監督的工作強度。

（四）加快環境監督框架構建。多主體監督，對污染嚴重的企業強化追責，審計、社會、輿論三方通力合作，消除審計盲區，確定目標、對象和范圍及工作重點，治理維度全覆蓋，推動全省綠色、循環、低碳發展。督促企業掌握核心技術或轉型發展或改進生產流程，追求“綠色”生產，把環境污染風險降至最低，為綠色事業做出貢獻。

（五）化解大數據審計風險。由于數據自身的復雜特性，數據背后蘊含著數以萬計的信息。審計部門監督共享的同時，動態或靜態存儲的隱私“暴露”于大眾視野里，帶來潛在風險。審計廳應與專業數據管理機構進行溝通和咨詢，識別、分析、評估風險，據此進行風險管理決策。開發區塊鏈數據審計，保密傳輸，確保經濟安全、可持續發展。堅持新發展理念，轉變監督的觀念、內容、方法，促進經濟建設水平、成果、效率、質量與素質的提高。