完善健全代表參與立法的工作機制

文 廖軍權

全國人大常委會委員長栗戰書指出，人大代表作為國家權力機關組成人員，代表人民參加行使立法權、參與立法工作，使命光榮，責任重大。尊重代表主體地位，擴大代表對立法工作的參與，這是人民當家作主的重要體現。他指出，經過多年探索實踐，代表參與立法工作已經有了一套比較成熟的機制和做法，要堅持下去并在實踐中繼續創新完善。要把辦理代表議案建議與編制立法規劃計劃、制定修改法律更緊密地結合起來，邀請更多人大代表參與常委會立法工作，利用信息技術為代表參與立法工作搭建便捷高效的平臺。他強調，人大代表要提升政治站位，強化責任擔當，從履行法定職責、不負黨和人民重托的高度，認真負責地參加行使立法權、參與立法工作。

2015年修改后的立法法賦予設區的市立法權，如何提高地方法規立法質量一直是社會各界普遍關注的問題。在執行地方立法權的過程中，人大代表實際參與立法工作的密度和深度參差不齊。無論是立法部門發出法規征求代表意見的反饋，還是立法專題調研、論證、座談的發言，代表的參與力度都遠遠不夠。2018年6月《人民日報》刊登的《提高代表參與立法的水平 做好新時代立法工作》一文提到，要擴大代表參與立法的覆蓋面，廣泛吸收專家型代表參與，加強對代表的立法專題培訓。這篇文章對如何調動人大代表參與立法工作給了很好的啟發。

筆者認為，立法過程中要充分調研、反復論證，廣泛集中民意、集中體現民智，其中人大代表積極參與立法工作的起草、論證、調研、審議、評估工作，便是重要一環。今年3月，省人大常委會辦公廳制定了《關于健全省人大代表參與立法工作的意見》，對進一步發揮代表在立法工作中的作用，不斷提高立法質量起到了推動作用。

健全制定立法規劃和計劃征求代表意見的工作機制

有關委員會應重視省人大代表依法提出的立法議案建議辦理工作，將代表議案建議的辦理與編制立法規劃、立法計劃緊密結合起來，認真研究采納代表議案建議提出的相關意見，對確有立法必要、條件成熟的立法項目，及時列入立法規劃和立法計劃。法制委、法工委編制立法規劃和立法計劃時，應當向省人大代表征集立法項目建議。

健全代表參與立法活動的工作機制

有關委員會開展立法起草、論證、調研、審議、評估等活動時，應當邀請專業領域和相關領域的省人大代表參加，充分聽取代表的意見和建議。選聯工委要及時將常委會年度立法計劃印發省人大代表，征求代表對參加有關立法活動的意見，了解代表擬參與立法項目的意愿，有針對性地邀請代表參與常委會的立法工作。要結合常委會會議議程，每次邀請一定比例的基層代表、相關領域代表以及提出相關立法議案建議、參與立法活動的代表列席常委會會議。

健全法規草案征求代表意見的工作機制

一是有關委員會在法規草案一審前，應當將法規草案文本和材料送有關省人大代表征求意見；在法規草案一審后，有關委員會應當將代表反饋的書面意見或口頭意見以及法規草案的有關材料一并送法工委；法規草案二審、三審前，法工委應當將法規草案文本和材料送有關代表征求意見。二是根據工作需要，法制委建議提請常委會審查批準的地方性法規案，應當聽取有關省人大代表的意見。三是有關委員會到市、縣（區）、鎮召開調研座談會征求法規草案意見時，應當邀請若干名當地的省人大代表參加座談，聽取意見建議。

構建落實這一條機制，首先要堅持問題導向，及時妥善解決、處理立法中遇到的各種問題，通過立法程序出臺的法規草案需要及時送有關省人大代表征求意見。尤其是有重大利益調整問題和爭議較大的重要立法事項的法規草案，更應及時送達，以期得到人大代表的意見反饋。這樣，才能提高立法質量和效率，避免立法決策失當、失準和久拖不決。其次，要積極運用專門、專業、技術等方面的力量和科學規范的方法，擴大人大代表、公民有序參與立法途徑，暢通多種立法訴求表達和反映渠道，著力提高立法的精準性和有效性，更好發揮立法機關在表達、平衡、調整社會利益方面的重要作用。

有關法規草案在采取論證會、聽證會、委托研究、咨詢等形式進行時，特別是到市、縣（區）、鎮召開調研座談會征求法規草案意見時，應聽取相關專業機構、專業人員的意見和建議，特別應廣泛聽取當地人大代表的意見。法規草案涉及重大利益調整或者存在重大意見分歧，對自然人、法人或非法人組織的權利義務有較大影響，人民群眾普遍關注，需要進行聽證的，應當召開聽證會，在聽取利益利害關系方的意見和建議的基礎上，還特別要聽取所在地人大代表的意見建議。人大代表的意見建議是最貼近基層實際的意見建議，他們的參與可以發揮基層單位在地方立法中的民意聚集作用，為拓寬公民和社會組織參與立法的渠道，提高立法質量發揮不可或缺的作用。

健全通過代表聯絡站和立法聯系點征求代表意見的工作機制

有關委員會征求對法規草案或者立法工作意見時，要注重發揮代表聯絡站、基層立法聯系點的優勢，通過代表聯絡站、基層立法聯系點廣泛征求基層人大代表的意見。征求代表意見時，要注重針對性，明確征求意見的具體內容，包括審議法規草案時意見比較集中的問題、各有關方面關注度比較高的問題和立法中的重點難點問題等。建立代表聯絡站、基層立法聯系點征求意見機制。省人大常委會探索建立基層立法聯系點，協助收集立法工作相關信息、開展立法調研相關工作。人大專門委員會、常委會工作委員會可以深入或依托基層立法聯系點，聽取基層群眾的意見建議，更好地回應人民群眾對立法工作的關切。

代表聯絡站、基層立法聯系點，對本市、縣的情況更了解，對征求意見的法規是否符合當地實情也最了解。各代表聯絡站、立法聯系點積極配合省人大常委會開展立法調研，征求對法律法規的意見和建議，會提出許多“接地氣”的意見。當省人大各專門委員會、常委會工作機構向代表聯絡站、基層立法聯系點寄送或者通過專門信息平臺發送法律法規（草案）、法規性決定（草案）、立法背景資料和其他需要征求意見的文件時，代表聯絡站、基層立法聯系點應積極組織所在站點發揮應有的功能，并積極反饋意見建議。省人大各專門委員會、常委會工作機構應當充分重視代表聯絡站、基層立法聯系點所提出的意見建議，在有關立法調研報告、審議意見或說明中予以反映。同時，省人大常委會及其工作機構要關心和支持基層代表聯絡站、基層立法聯系點的立法培訓并劃撥必要的工作經費，適當邀請基層代表聯絡站、基層立法聯系點負責人或工作人員旁聽省人大常委會會議，列席立法工作會議，參加業務培訓等活動，提高他們審議法規草案的水平和能力，從而推進地方立法工作。

目前，立法工作機構與代表聯絡站、基層立法聯系點之間信息還不完全對稱。為了方便代表聯絡站、基層立法聯系點及廣大公眾掌握立法動態和相關信息，人大立法部門要通過媒體向公眾公布征求五年立法規劃項目和年度立法計劃的信息；通過媒體及時向公眾公開法規草案并征集意見、建議；及時將法規草案文本發送相關單位和個人征求意見；立法機關應當對征集到的公眾意見和建議及時認真地歸類整理、分析研究，對科學、合理的意見建議，應當予以采納并作出回應；建立代表聯絡站、基層立法聯系點的績效考評制度。省人大常委會應當根據平時工作記錄對照考評量化標準，綜合代表聯絡站、基層立法聯系點自我評議和省人大各專門委員會、常委會工作機構評議意見，提出考評等次及意見，報省人大常委會秘書長辦公會議定?？己私Y果通報全省各基層立法聯系點及有關市、區、縣人大常委會。對考核優秀的代表聯絡站、基層立法聯系點省人大常委會要給予獎勵，對不合格的視情況確定是否取消代表聯絡站、基層立法聯系點。

總之，在立法過程中加強與代表聯絡站、基層立法聯系點的緊密聯系，對加強我省立法能力建設、提高立法科學化水平將起到進一步的促進作用，它將成為人大聯絡群眾、聯系基層實踐的橋梁和紐帶，為提高我省地方性法規的科學性、權威性、可行性和操作性發揮積極作用。

健全將代表提出的意見進行報告和反饋的工作機制

有關委員會報告法規草案的修改情況或者審議結果時，應當將代表提出的意見建議及研究采納情況向常委會主任會議報告，并通過書面、口頭等多種形式向代表反饋采納或沒被采納的情況。

完善人大代表意見反饋機制，首先要對代表意見建議進行分析。應該從一般性分類向研究性分析轉變，從交辦性分類向問題性研究轉變，從相對簡單的法規意見建議到相對專業的法規意見建議，再向深度的法規意見建議轉變。我們需要加強和改進代表提出法規意見建議的綜合分析機制，從而使其能有更深刻的法規意見建議內涵和更重要的法規借鑒功能。代表對法規草案向立法機關反饋意見建議，是各級人民代表大會代表的法定權利，而對代表提出的法規意見建議進行辦理與答復，也是立法機關的法定職責。進一步說，代表提出法律法規意見建議是代表反映群眾意愿、回應社會關切的職責所在，是代表監督支持國家機關、促進改進工作的履職行為，也是代表參與國家事務管理和人民當家作主制度的一種表現形式。代表法第十八條明確規定：“代表有權向本級人民代表大會提出對各方面工作的建議、批評和意見，有關機關必須研究處理并負責答復。”對于立法辦事機構來說，辦理落實好代表對法律法規的意見建議，既是對代表法定權利的認可和尊重，也是對群眾呼聲的響應和負責，更是對社會關切的回應和反饋。因此，代表對法律法規意見建議的提出與反饋，可以說事關重大，忽視不得。這里特別要提到應建立健全人大代表提出法律法規意見建議的工作培訓引導機制，這里的培訓既是對法規意見建議的反饋提出，也包括人代會上提出意見建議的培訓引導。我們應該對代表從提出法規意見建議、分析法規意見建議到辦理落實法規意見建議等涉及具體工作各個環節的相關人員進行專門的制式培訓，并通過培訓引導提高認識，規范程序，正確操作，為全面改進法規意見建議工作奠定一個比較扎實的基礎。尤其是對法律法規的意見反饋需要有一定的法律專業知識積淀和規范的表述。建議每年舉辦代表培訓時，要把這一議題列入課程，并作為一個正式的工作機制加以建設，并使之制度化。同時，及時總結法規意見建議辦理工作的經驗，對于代表提出高質量法規意見建議的應向主任會議報告，并予以通報獎勵發放證書，樹立代表提出法規意見建議的示范和榜樣。

健全代表參與立法培訓的工作機制

選聯工委要加強省人大代表履職學習培訓，在代表履職培訓班上增加有關立法方面的內容，包括學習《中華人民共和國立法法》《廣東省地方立法條例》等法律法規以及代表如何參與立法等履職知識和履職技能等，進一步提高代表參與常委會立法工作的能力，充分發揮代表在立法工作中的作用。

代表培訓既是履職的需要，也是時代發展的需要。開展法律法規培訓，可以請一些長期從事立法工作、理論功底和實踐經驗豐富的同志授課。對于專業性、技術性較強的專業問題，可以請一些高等院校、科研機構、專業智庫人員授課。授課內容站位要高，授課質量要高。授課要既有理論又有實踐，具有較強的思想性、理論性、針對性、指導性和操作性。培訓要強調紀律，嚴格考勤，進行交流發言。通過培訓，使代表更加深入地領會習近平全面依法治國新理念新思想新戰略，使代表更加深入領會憲法的監督與實施的內容和意義，展現代表良好的精神風貌和務實的學習作風。

在具體落實這六條工作意見中，必須認識到人大代表參與地方立法工作是發揮其主體作用的表現，是其法定權利和義務之一。同時，也必須認識到，要敢于改正我們過去在立法工作中的粗線條、形式化等方面的不足，今后，多與代表溝通、協調，不斷改進工作方式方法，使代表參與立法工作更順當更有成效。

堅持黨對立法工作的集中統一領導，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，發揮人大代表的主體作用是關鍵，拓展人大代表參與立法工作的密度和深度是途徑。我省要借鑒學習其他省人大常委會加強地方立法的好經驗好做法，結合我省經濟社會發展的新形勢新任務，推進創新性的先行先試立法，真正發揮地方立法“試驗田”作用。改進地方立法工作方法，重視研究解決立法重點難點問題，制定并實施關于立法中涉及的重大利益調整論證咨詢的工作規范、關于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規范等，都需要人大代表的積極參與。通過不斷加強和改進新時代地方立法工作，健全完善立法工作體制機制，形成立法工作整體合力，切實提高立法質量和效率，確保立一件成一件，更好助力我省經濟社會發展和改革攻堅任務?！?/p>