分段集約執行的問題分析與破解路徑研討

關鍵詞 分段集約執行 問題分析 破解路徑

作者簡介：萬詠華，廣州市花都區人民法院執行局局長，四級高級法官，研究方向：民事強制執行。

中圖分類號：D926? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ?? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.038

基層法院普遍存在執行難問題，很容易影響法院執行工作的效率，有損司法公正。積極分段集約執行的方式，打破“一人全案，一執到底”的辦案模式。按照執行啟動、執行實施、財產處置等不同環節，設置執行程序，交由不同人員集約執行。

一、分段集約執行的理論

分段執行指執行工作分段、分人設置不同流程，每一個環節都由專人負責。分段集約執行開展主要包括送達、查詢、財產處置等工作，體現出執行工作中不同的階段。在傳統的執行模式下，所有階段全部由一人負責，使得法院人員工作壓力大、執行效率低[1]。分段集約執行是由不同人對不同階段分別負責，將執行實施權按照財產、查控、處置、款物發放等流程進行有效劃分，轉變“一執到底”的模式。集約執行則是指以執行流程中各個環節整合為一體，強化專業分工，彼此之間的相互配合，提高執行的整體措施，節約司法資源，能夠確保執行效率大幅度提高。

根據2000年最高人民法院發布的《關于改革人民法院執行機構有關問題的通知》要求，必須積極探索裁判權和執行權分離的辦法，確保裁判人員與執行人員能夠相互配合、分工合作、相互制約。在2009年，最高人民法院又頒布《關于進一步加強和規范執行工作的若干意見》，明確指出要實施科學執行案件管理流程，對案件流程進行明確定位，打破“一執到底”的執行模式，建立分段集約執行的工作機制，實現統一調查、控制和處分被執行財產，保證執行的工作效率和水平全面提高，充分發揮執行長聯席會議審查評議的作用。

在《關于執行權合理配置和科學運行的若干意見》中，對分段集約執行作出了明確指示，執行權由裁判權和實施權分權制衡，而執行實施權內部進行分權制衡，分權制衡的改革，能夠使執行環節變為啟動查控處分和結案等不同環節，分段集約執行，可以全面提高司法公正，確保執行整體效率全面增強。

二、開展分段集約執行的主要優勢

（一）降低廉政風險

在傳統模式下“一執到底”的執行模式，導致執行法官權力過大，缺乏有效的監督。要想減少權力濫用而引發的司法公正問題，需要加強對權力的約束[2]。

“一執到底”的執行模式與執行法官自身的職業素養、職業能力和敬業精神等因素息息相關，當事人自身沒有選擇權，最終執行效果與法官的執行意愿和個人能力具有密切關聯，很容易造成當事人為了提高執行效率出現賄賂法官的情況。在“一執到底”執行模式下，整個執行流程并不公開，造成執行法官與當事人之間、執行法官與法官監督組織之間存在信息不對稱的問題，對于法官的執行情況也無法進行科學有效監督。

分段集約執行能夠對執行權進行合理批評、權力制衡，扭轉“一執到底”的情況，最大程度上減少當事人對法官的干擾。分段集約執行可以有效減少執行權力過度集中而引起執行法官消極執行、濫用強制措施、監督制約不力等問題，加強執行工作的內部監督與管理，提高執行司法公正性。

（二）保障質量與效益

分段集約執行可以全面增強執行工作的整體效率，但分段集約執行機制的初衷是為了防止執行腐敗的情況。在傳統執行工作模式下，由個人承擔執行責任，執行人員需要對執行信息進行送達、查詢、保全等工作全面負責，還需要在車管所、銀行、稅務大廳等部門連續奔波，嚴重透支體力，執行工作質量和工作效率并不高，影響工作人員辦案的積極性。

分段集約執行模式下查詢、送達、保全、執行以及裁決等不同階段都由不同專業人員進行分工合作，有效減少重復勞動，提高執行的整體效率。分段集約執行還能夠確保執行團隊相互配合、分工合作，增強整體執行人員的凝聚力和使命感，在分段集約執行模式下，彼此之間能夠相互監督，提高質量管理的整體水平，質量是司法制度的生命，很多復雜的制度都是為了確保司法質量，但是只有質量無法推動司法工作的有序開展，提高司法工作的整體效率。

（三）促進執行專業化、精細化

執行法官在開展執行工作時，受教育背景，專業領域和研究偏好等因素影響，使得在開展執行工作時存在相應的問題，需要花費大量的時間和精力對執行財產進行查找，被執行人不配合執行工作，也會與執行法官捉迷藏，這嚴重增加了執行法官的工作量，造成執行工作開展效果不理想。而分段集約執行模式，能夠在原有的分工合作基礎之上，提高執行的業務水平，每一位執行法官都可以選擇自己所擅長的工作領域，各司其職，深入探究執行工作的規律，把握執行工作重點，分段集約執行，也是要求執裁分離，執行中執行與裁決分離，確保裁決人員能夠有更多的精力處理執行異議，保證每一起案件的執行異議都得到公正裁決，執行人員也能夠集中精力做好執行工作，保證司法效率。在分段集約執行中更加需要對執行工作進行精細化管理，全面提高專業隊伍的整體建設水平，推動整個執行隊伍素質顯著增強[3]。

（四）滿足完善流程管理需要

執行工作受到執行亂、執行難的因素影響，造成執行流程混亂、監管不嚴格，對消極執行、執行不力等現象缺乏有效的監督管理機制，執行手段增加可以對當事人的權利進行保護，但是也增加了執行人員的整體工作量，造成執行工作流程過長、辦案效率降低。權利保護和消極執行之間產生矛盾。利用分段集約執行能夠進行科學管理與劃分，對整個流程和節點進行合理控制，分工配合，有效減少執行工作的總量，加強對執行人員的監督與約束，也能夠保證執行工作的整體效率，推進執行公正。

三、分段集約執行機制存在的主要問題

（一）執行力量薄弱，無法滿足工作需求

隨著我國社會經濟快速發展，每年執行案件總量超過400余萬件，給執行人員帶來巨大的工作壓力。根據現在常見的分段集約工作模式，執行中所有案件通常必須經過執行實施組，但實施組所配備的執行法官和執行人員無法滿足調查控制財產的工作需要，也無法立即有效地對財產進行控制，導致被申請執行人能夠充分利用時間對財產進行轉移。在組成合議庭時，執行異議審查小組法官人數不足，只能以人民陪審員湊數來完成工作[4]。

（二）縱向分割執行過程無法實現執行全局性

從目前來看分段集約執行機制，整個案件流程被簡單劃分，而執行員只按照要求做好自己所負責的環節，無需對整個案件進行負責，不會根據案件的整體工作進行分析，很容易出現相互推諉的情況。執行期限為6個月，上一個階段所消耗的時間過長，必然會導致下一階段執行期限的明顯縮短，人為限制每個階段期限，又會導致工作效果不理想，很多案件在查控財產方面存在較大的困難，需要花費的時間也相應增長，而有些案件查控容易，但處置環節非常困難，導致各個階段的處置時間分配不均勻，最終影響執行的指標和效果，執行的特殊性，在任何階段當事人都能夠提供新的財產線索，而執行案件已經流轉至其他階段，對相應的新線索，又會引發全新的問題，處理組不承擔查控財產職責，而將案件直接轉回執行，會影響分段集約執行的目標實現，導致申請執行人的合法權益受損。

（三）存在重復勞動過度增加工作量的問題

在分階段集約執行開展時，不同法官沒有做到良好的信息溝通與交流，那么就會導致在階段銜接時，所有法官都需要重新對案件的基本案情，財產查控情況進行重新熟悉，甚至還需要與執行申請人進行全新的溝通，了解案件的整體背景和雙方協調的過程，導致大量重復勞動，嚴重影響了工作效率。每一個階段的流轉都應該在案件信息管理系統中進行記錄，需要變更執行人員、流轉卷宗、裝訂、接收等工作，這也會導致執行人員的工作量顯著增加，還可能造成卷宗在流轉時出現泄露的風險[5]。

四、分段集約執行的實踐探究

為了能夠確保分段集約執行，在實際司法執行中發揮應有的作用，需要加強實踐分析。筆者調查研究結果顯示，很多中級法院只負責執行本院一審案件，而其他案件則指定由基層法院負責執行。使基層法院執行案件多，但執行人員少，分段集約執行信息化查控效率低，案件流動頻繁等情況，很容易使基層執行人員難以適應，也會使執行人員的責任感和積極性發生重大變化。

（一）執行人員對分階段集約執行的成效反饋

大部分執行人員都能夠認識分段集約執行的重要性，在實踐工作中也能夠給予應用，但分段集約執行模式，并不適用于所有執行案件，很容易影響工作效率，導致執行工作過于死板。在財產查控方面，很容易出現不區分查控，而由專人排期查控。區分查控按照查控財產類型由專人負責，因為各地區財產查控信息化水平各不相同，造成查控存在顯著區別。經濟發達省份信息化平臺建設更加完善，專人排期查控已經能夠適應財產查控的實際需要。對于中西部等經濟欠發達地區，財產查控信息網絡沒有形成，財產查控需要執行人員到國土局、房產局等多個部門現場辦公，增加了執行人員的工作量。

根據權限分解、集約執行、便于操作的原則，某些法院出臺了《執行實施案件分段集約執行流程管理辦法》。將執行案件流程劃分為案件執行啟動、被執行人財產集中調查與控制、財產處置、綜合結案四個環節，分別由執行啟動組、財產查控組、財產處置組、綜合結案組進行專業分工實施。當事人向法院申請執行或申請恢復執行，由執行啟動組負責3日內審查完畢，15日內制作法律文書并送達當事人，并將卷宗移交財產查控組;財產查控組于45日內完成財產調查、查封、扣押、凍結等，并移交財產處置組;財產處置組接到財產查控卷宗，及時移交委托評估機構進行評估，然后由專人進行網拍，要求60日內完成財產處置變現，并將相關材料裝訂卷宗移交綜合結案組。

很多法院財產網絡查控系統并沒有深入完成，這是因為各地區法院與銀行、車管所、房產局等行政部門之間的銜接存在差異，因為分段集約執行推廣時間還比較短，這也導致很多問題并沒有從根本上加以解決[6]。

（二）執行當事人對分段集約執行的成效反饋

執行當事人認為在推行分段集約執行中信息不夠公開、透明的情況明顯減少，執行人員的工作積極性顯著提高，執行監督力度也得到了增強，有效限制違法執行、消極執行等問題。由此可見大多數執行當事人對分權集約執行效果非常滿意。

五、分段集約執行影響因素和控制變量

（一）程序規范合法性與可操作性存在矛盾

分段集約執行是新生事物，在實踐中具有非常多的優點，但同樣也有許多問題。如何分段如何執行，分段集約執行工作模式如何架構，這些問題都必須經過長時間的實踐經驗積累，才能夠獲得相應的規律，分段集約執行法院往往會對分段集約執行流程進行精細化管理，通常包括管理執行組，執行查控組，強制執行組、研判組等，每一個階段都有相應的小組負責，對接手續密集，盡管能夠提高執行程序的合法性，但卻嚴重影響了執行工作效率，甚至鈍化執行。在分段集約執行開展前預設前提，對有財產可供執行，但是案件當事人找不到或者被執行人財產無法查明，則無法開展分段集約執行，甚至無法進入實質執行程序，使得分段集約執行無法有效開展[7]。

（二）組織困境，多人參與分工負責矛盾

一個案件由若干個執行人員進行處理，而每一個執行員只針對自己所負責的階段進行分析，使得無法形成權威口徑，給當事人做出答復，不同執行人員責任不明確，給當事人的答復也不相同，分段集約執行過程中嚴重忽視了案件的個性，甚至會扼殺執行人員的工作積極性，導致整個分段集約執行工作存在程序化的問題，缺少人文關懷。有些基層法院在采取分段集約執行時利用主承辦人責任制，但受到人員編制的影響，既搞主承辦人責任制，又搞分段集約執行制，造成人員超標，使法院財政負擔問題增加，與分段集約執行的初衷相違背。分段集約執行，需要各個階段執行人員相互配合相互支持，同時還要發揮不同階段執行法官的特長。執行法官不能夠實現優勢互補，選擇最佳的執行員去執行，那么就很容易導致執行效率受到嚴重影響，甚至會降低分段集約執行的整體工作效果。

（三）考評困境，目標與效果背離存在矛盾

在目前執行工作開展時，大多數的考評指標都是根據結案數量來進行的，結案數量越多也就表明基層法院執行能力越強，所獲得的獎勵也就越豐厚。分段集約執行之后，由不同人共同負責一個案件，考評并不能夠使執行法官利益最大化，目前分段集約執行，依然處于探索期，執行效率很難提高，嚴重挫傷執行法官的工作積極性。分段集約執行開展與其他執行人員配合不密切，這也會導致執行人員工作積極性，受到嚴重打擊。

六、分段集約執行的主要開展措施

（一）構建執行團隊

執行人員分類管理開展分段集約執行時，建立執行隊伍分類管理體系。執行人員要由法官、執行員、輔助人員共同組成，執行小組包括員額法官、執行員、法官助理、書記員共同組成。執行法官對整個案件實施全面負責，法官助理則執行事務工作，輔助執行法官處理執行事務，執行員對外出性事務負責，書記員則需要對整個執行過程進行卷宗記錄，執行工作縱向分工和人員橫向配合，能夠全面提高執行工作的效率[8]。

（二）承辦人負責制與分段集約執行相結合

每一個執行案件都應該由一名主承辦人負責案卷的整體執行情況，與當事人進行統一接洽，形成權威口徑，在協調分段時出現問題，也能夠及時找到負責人，減少相互推諉的情況，但案件執行中財產查控、評估處置等工作必須有專人負責，確保權力制衡的同時又能兼顧全局。

（三）依托信息技術強化協調聯動

在分段集約執行制度落實期間，要爭取黨委人大政府等多個部門支持配合構建執行工作大格局，同時還要利用信息共享機制與房產局、車管所、金融機構等多個部門開展聯動，提高財產查控的整體效率，推行卷宗電子化，確保所有流程節點都納入案件信息管理網絡體系。案件流轉只需要流轉電子卷宗即可，信息共享機制的建立能夠實現流水作業，各負其職，避免重復勞動，節約司法資源，提高執行效率。分段集約執行系統能夠與最高院執行案件流程節點管理系統無縫銜接，還能夠自定義分段，不同法院有自身獨特的分段方法，系統可以支持本院的分段方法，自行分段，自定義小組成員和名稱，還能夠與最高院總對總查控系統，本地點對點查控系統對接，文書能夠自動生成，還可以自動定義各節點需要生成的文書模板，按照文書模板自動生成相應文書，減少法官文書編制工作量。

（四）統一制度管理，規范執行階段

對于分段集約執行過程中出現權責不明確，或者都要管、都不管的問題，必須由法院領導制定統一的執行操作細則，規范執行階段各個節點的操作權則由執行局長具體落實，同時還要根據個案的實際情況進行動態化調整，保證執行工作嚴格落實，減少相互推諉的情況[9]。

七、結語

分段集約執行模式能夠優化內部執行組織架構，細化崗位職責，設立執行指揮中心、查控組、處置組等不同功能組，實現標準化流程化作業，最大程度提高執行的整體工作效果，促使執行工作集中領導、統一指揮、協調調度。分段集約執行機制能夠提高辦案的整體效率，做好廉政建設，緩解執行過程中出現的矛盾糾紛。

參考文獻：

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[3] 宋仕超.反思與進路：民事執行權分權運行機制的研究——以山東省臨沭縣人民法院的執行改革為視角[J].人民法治，2017（12）：18-24.

[4] 山東省臨沭縣人民法院執行權運行體系研究課題組.執行權分段集約運行機制的實踐探索[J].人民法治，2017（12）：33-36.

[5] 艾文，惠寧寧.扎扎實實解決“執行難”的臨沭樣本——專訪山東省臨沭縣人民法院黨組書記、院長張星磊[J].人民法治，2017（12）：39-41.

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[7] 石東洋，劉新秀.執行權規范化運行的實踐探索——以山東省陽谷縣人民法院為樣本[J].中共四川省委黨校學報，2014（2）：106-109.

[8] 石東洋.人民法院執行權規范化運行模式實證研究——以山東省陽谷縣人民法院為研究樣本[J].成都理工大學學報（社會科學版），2014，22（2）：38-42.

[9] 日照市中級人民法院課題組.以提升執行效率為著眼點探索執行權中微觀配置新路徑——關于民事執行權配置的調研報告[J].山東審判，2013，29（6）：29-34.