國家治理體系和治理能力現代化背景下的毒品犯罪治理

郭銳達　曹劍培　閆振興　王文雅　徐猛

關鍵詞 職務犯罪 毒品犯罪 立案管轄 偵查調查

基金項目：2020年云南省教育廳科學研究基金項目“國家治理體系和治理能力現代化背景下的毒品犯罪治理——以監察法與刑訴法的銜接為視角”（2020Y0447）。

作者簡介：郭銳達，云南省紅河州河口縣公安局一級警員，云南警官學院研究生，研究方向：警務碩士;曹劍培、閆振興、王文雅、徐猛，云南警官學院。

中圖分類號：D924.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.060

國家治理體系和治理能力現代化是中國特色社會主義制度不斷成熟的產物，是中國特色社會主義制度的優越性的充分體現。然而法律是國家治理體系和治理能力現代化的重要規則。能否加快形成中國特色社會主義法治體系，把法律這套規則體系轉化成治理效能，將直接關系到國家治理體系和治理能力的現代化進程。

《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）的公布實施就為推進國家治理體系和治理能力現代化的進程提供最有利的保障?！侗O察法》的公布及實施，有利于健全黨和國家的監督體系，構建集中統一、權威高效的國家監察體系，有利于加快形成中國特色社會主義法治體系。這是我國監察體制改革的一件大事。《監察法》的實施，首先面臨的一個問題就是它與我國刑事訴訟法的銜接。這一問題現已成各界關注的焦點。

中國禁毒工作在數十年推進社會治理下取得明顯成效，經過全黨全社會的共同努力，我國禁毒斗爭形勢持續改觀，但是目前，國際國內毒品形勢正在發生復雜而深刻的變化，給禁毒工作帶來新的挑戰?；诖耍罡呷嗣穹ㄔ骸⒆罡呷嗣駲z察院以及公安部三大機關相繼出臺與頒布了一連串規范性文件來規制此類犯罪，對其在適用法律的過程中爭議較多的一些問題做了原則性的闡述與說明。然而，這并沒有從根本上解決問題，隨著毒品犯罪形式的多樣化以及隱蔽化，加之新型毒品種類的不斷涌現，毒品犯罪案件的復雜性在實踐中暴露出一系列問題。隨著國家治理體系和治理能力現代化下的司法實踐的逐步完善、成熟，監察機關按照《監察法》辦理職務犯罪、公安機關按照刑事訴訟法辦理毒品案件，在相關程序之間銜接是值得進一步思考的問題。本文就在國家治理體系和治理能力現代化背景下，用《監察法》和《刑事訴訟法》相結合來對怎么治理毒品展開論述。

一、公職人員涉毒犯罪的概況

近年來，全國各地毒品治理主管部門深入學習貫徹習近平總書記關于禁毒工作的系列重要指示精神，將毒品犯罪治理作為推動國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手，強化法律監督，依法懲治毒品犯罪，取得了顯著成效。但不可忽視的是，公職人員涉毒犯罪問題也逐漸凸顯，由于公職人員工作性質的特殊性，公職人員涉毒犯罪逐漸成為毒品犯罪治理過程中的焦點問題。

自《2014年中國毒品形勢報告》首次提出公職人員涉毒問題以來，涉毒犯罪群體逐漸從無業人員、個體工商戶等向企業高管、公職人群蔓延的現象愈發明顯。近年來，根據各地紀委監察部門及公安機關通報涉公職人員涉毒情況來看，我國公職人員涉毒人員數量逐漸增多，構成刑事案件的案件數也隨之增長。另外，根據中國裁判文書網公布的相關案件不完全統計，自2014年至2019年，有公職人員參與的涉毒刑事案件就達280余起，涉及公職人員300余人（見表一）。由此可見，公職人員涉毒犯罪形勢正日益加劇，遏制公職人員毒品犯罪刻不容緩。

表一：2014-2019公職人員涉毒情況統計

二、公職人員涉毒犯罪的特征

由于公職人員其身份、地位的特殊性，相對于普通的涉毒犯罪人員而言，公職人員涉毒犯罪有其獨特的特征。根據相關部門提供的材料以及部分典型案件分析，公職人員涉毒犯罪有以下幾點顯著特征：

（一）涉毒犯罪類型簡單化

根據2014年至2019年公布的公職人員涉毒刑事案件情況分析，公職人員親自參加涉毒犯罪的類型主要為販賣、非法持有毒品，這兩種犯罪類型在所有的案件中占比高達一半以上。此外，收受涉毒犯罪分子賄賂的公職人員犯罪也部分存在，但主要為承擔一線的毒品查緝、涉毒人員處罰等涉毒案件主管部門的執法工作人員，以及少數為涉毒犯罪集團充當“保護傘”領導干部。相比而言，親自參與制造毒品的公職人員幾乎為零，極少部分為容留他人吸毒等其他涉毒犯罪（見表二）。

表二：公職人員涉毒犯罪案件類型

（二）與職務犯罪融合化

自“掃黑除惡”專項行動開展以來，全國公安機關打掉一大批涉黑涉惡犯罪團伙。從公布的相關涉黑案件來看，制毒販毒仍是部分涉黑犯罪集團的主要經濟來源或是其原始資本積累，這也是涉黑犯罪集團實施違法犯罪的主要特征。這些犯罪集團為實施制毒販毒等違法犯罪活動，不擇手段與公職人員“搭橋連線”，通過金錢賄賂等其他手段，致使當地的部分領導干部甘愿為其充當保護傘，以便在其團伙的制毒、販毒、運輸毒品過程中予以包庇、保護。比如廣西柳江縣涉黑團伙頭目張某，自2010年起親自或安排屬下向柳江公安局三任局長等多名公職人員行賄130余萬元，以便在其制毒販毒的過程中予以保護。

（三）吸販并存，以販養吸

從公職人員涉毒的犯罪類型來看，一半以上為販毒、非法持有毒品的犯罪。通過分析其違法犯罪過程可以發現，這些涉毒公職人員大部分為先是因為各種原因染上毒癮，隨著抽吸時間增長，毒癮也愈加嚴重，毒品需求量也隨之快速增加，導致其現有正當收入難以為繼毒資開銷，為滿足個人毒品需求，大部分就地選擇熟悉的毒品進行販賣牟利。再者，單就公職人員吸毒問題而言，公職人員吸毒呈現“圈子化”特征，大部分涉毒公職人員自發成為小團體，為了能有穩定的、充足的毒品供應，各團體成員之間互相幫助，以保證能持續獲得毒品，久而久之在這團體內部逐漸形成供需雙方，出現公職人員販毒、吸毒的局面也就顯得理所當然。

三、職務犯罪牽連涉毒犯罪案件程序中存在的問題

監察機關的定義就是對于各級國家行政機關及其工作人員的工作、國家公職人員的工作進行監督、檢查和糾舉的國家機關。所以根據其定義來看監察機關既不是行政執法機關，也不是司法機關，而是在人民代表大會下與行政機關、司法機關并行和獨立的政治機關。由此可見，監察機關的性質決定了其在辦理職務犯罪案件時必定會存在與刑訴法之間的銜接問題。具體來說存在以下四點突出問題：

（一）立案的管轄問題

辦理公職人員涉毒案件時，檢察機關和公安機關同時對案件享有管轄權。《監察法》第34條規定了：“人民法院、人民檢察院、公安機關、審計機關等國家機關在工作中發現公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務違法或者職務犯罪的問題線索，應當移送監察機關，由監察機關依法調查處置。被調查人既涉嫌職務犯罪，又涉嫌其他犯罪的，一般應當由監察機關為主調查，其他機關予以協助。”《監察法》的規定中被調查人既涉嫌職務犯罪，又涉嫌其他犯罪的，一般由監察機關為主調查，其他機關予以協助。在立案的時候是由監察機關立案還是由公安機關立案？根據《監察法》第34條，涉嫌職務犯罪的應由監察機關立案調查，但是如果其中的公職人員涉嫌重大毒品犯罪案件，由于毒品犯罪案件的特殊性、保密性、適用技術措施審批復雜性，這就使重大毒品案件若由監察機關為主調查顯得明顯不當。另外由公安機關已經立案偵查的重大毒品犯罪案件，采用的特殊的建立特情（線人）偵查、控制下交付、化妝偵查、技術偵查，這些偵查手段審批復雜、高度涉密、危險系數高，在這偵查過程中又發現相關犯罪嫌疑人涉嫌職務犯罪，在公安機關已經立案后是將其中犯罪嫌疑人涉嫌職務犯罪的線索移送到監察機關調查，還是由偵查毒品犯罪的偵查人員繼續偵查，實踐中兩機關之間如何銜接就產生沖突。

（二）偵查調查的交叉問題

《刑事訴訟法》規定的偵查方式有以下8種：訊問犯罪嫌疑人;詢問證人、被害人;勘驗、檢查;搜查;扣押物證、書證;鑒定;辨認;通緝。然而《監察法》規定的調查人員可以采取的調查措施有訊問、詢問、留置、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查?！侗O察法》所規定的調查措施是針對職務犯罪，但是《刑事訴訟法》規定的偵查措施是針對所有違法犯罪。但《刑事訴訟法》中針對毒品犯罪的偵查措施具有特殊性，毒品犯罪需要了解毒品活動的有關情況，如毒品的數量、隱藏地點、運輸方式、販毒人員、有無武裝、啟運時間和交付時間、地點等。這就決定毒品犯罪案件的偵查措施有建立特情（線人）偵查、控制下交付、化妝偵查、技術偵查，這類偵查措施具有審批程序復雜、專業偵查人員操作、偵查措施時限交叉、涉密程度高的特點。公安機關立案后，采用以上一種或多種特殊偵查措施開展偵查活動，開始了這類特別的偵查措施，在偵查過程中發現犯罪嫌疑人為公職人員，涉嫌職務犯罪牽連毒品犯罪，又有其它職務犯罪，監察機關的調查措施和公安機關對于毒品的特殊偵查措施就相互交叉，此時該如何進行下一步偵查和調查，就產生程序沖突的問題。監察機關立案階段先偵查職務犯罪，開始一系列針對公職人員的調查措施，在調查過程中，發現了公職人員可能涉嫌重大毒品犯罪，同時公安機關視案情復雜程度決定適用特殊的毒品犯罪偵查措施，復雜的審批程序、涉密的手段和監察機關的調查措施又在程序適用上產生沖突。

（三）證據轉化的沖突

由于調查和偵查相區別，職務犯罪和毒品犯罪案件偵查中面臨程序實際操作的沖突?！缎淌略V訟法》中對偵查的規定以及對偵查權的解釋并沒有涉及監察機關，所以偵查獲取的證據和《監察法》調查獲取的證據是不能隨意混同的。實踐中，在公職人員涉嫌毒品犯罪案件中，同一犯罪嫌疑人可能會遭到偵查和調查兩種不同措施的對待。例如，在犯罪嫌疑人供述和辯解時，《刑事訴訟法》對公安機關規定的系統而全面，而《監察法》沒有確立詳細的規則;在涉及犯罪嫌疑人、被調查人的權利保障上面，調查人員也沒有告知被調查人的基本訴訟權利的義務，調查人員是否能將詢問的口供證據直接移送給偵查人員作為證據使用，這在《監察法》中也沒有規定;在實物證據的收集上，對于監察機關已收集到的毒品案件的相關證據，公安機關可能會重復取證。對取證方面，《監察法》第24條規定了監察機關進行搜查可委托公安機關協助，對物證的搜集均委托公安機關來進行。公安機關對于毒品犯罪的取證僅集中在犯罪嫌疑人涉嫌毒品犯罪的證據環節上，雖然發現犯罪嫌疑人涉嫌職務犯罪的證據，但是由于偵查人員的明確職責分工，偵查人員不會對其不需要的證據進行收集。這就導致監察機關的調查權缺失。

（四）律師介入的障礙

在律師介入的問題上，《監察法》沒有規定調查階段中被調查人是否可以得到律師幫助，并且通過將調查與偵查的區分使調查行為不受《刑事訴訟法》的直接規制，使得律師無法像偵查階段那樣提供幫助，包括行使“申請偵查人員回避和申請復議、提供法律幫助、代理申訴和控告、申請變更? 強制措施、向偵查機關了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名和案件有關情況并提出意見、會見、通信、向犯? 罪嫌疑人了解案件情況、提供法律咨詢”等一系列職權。

當被調查人涉嫌職務犯罪的時候也應該有尋求律師幫助的權利，但在實踐中并未得到監察機關的配合。在被調查人被采取了留置措施后，其尋求律師幫助的行為即在監察機關的控制之下。并且監察機關也沒有給被調查人相應可以委托的權利，律師也沒有行使職權的依據。在特殊的情況下，毒品犯罪案件和職務犯罪案件并行偵查調查時，犯罪嫌疑人在涉嫌毒品犯罪的刑事追訴過程中的合法權利也難以得到保障。如監察機關認為這個階段對于被調查人如果尋求律師幫助會有礙調查，但是公安機關又在毒品犯罪偵查過程中，對同一犯罪分子在第一次訊問的時候通知其有權委托辯護人，這就導致監察機關沒有保障被調查人的基本權利，而公安機關保障了犯罪嫌疑人的基本權利，使得監察程序與刑事訴訟程序發生沖突。同樣，在公安機關偵查的毒品犯罪案件中，公安機關也可能以監察機關為主要調查而且已經采取留置措施為借口，阻礙律師與犯罪嫌疑人的會見和通信，這也沒有保障犯罪嫌疑人的基本權利，影響了律師介入，給律師介入造成了極大的麻煩。

四、職務犯罪牽連涉毒犯罪案件中《監察法》與刑訴法銜接問題的實現路徑

（一）立案管轄的合理分配

毒品犯罪團伙通常具有復雜的、龐大的組織架構，甚至涉嫌跨國犯罪，而涉毒公職人員通常作為“保護傘”或處于犯罪團伙中等領導地位。因此，涉毒公職人員并非毒品犯罪中的主要犯罪實施者。根據《監察法》的規定，涉及職務犯罪的案件應由監察機關主導調查。但對毒品犯罪開展的偵查往往需要具備較高的專業知識以及暴力沖突的可能，因此其仍需公安機關的禁毒部門進行偵查。為此，筆者認為對于涉及職務犯罪的毒品犯罪案件，仍需要以公安機關為主進行立案偵查。具體來說，監察機關在獲知此類案件的線索材料后，應當將毒品犯罪部分線索轉交公安機關，由公安機關對毒品案件開展偵查工作。在公安機關偵破案件之前，監察機關不得開啟對涉案公職人員的調查，以免打草驚蛇，破壞公安機關進行的毒品偵查行動。

（二）偵查調查協同開展

毒品犯罪案件往往情況復雜，偵破案件存在困難。為保障該類犯罪偵查活動的有序進行，《刑事訴訟法》規定了控制下交付、秘密偵查等偵查方式。這些特殊偵查手段往往需要由“線人”配合引出犯罪團伙，而“線人”通常為公安機關已抓獲的涉案人員。但在涉嫌職務犯罪的毒品犯罪中，公職人員在毒品犯罪中通常扮演著較為重要的角色，因此，可由其充當“線人”配合公安機關的抓捕行動。但由于職務犯罪案件由監察機關進行管轄，因此實踐中公安機關難以解除到涉案公職人員。因此，筆者認為對于此類案件，可由辦案公安機關會同相關監察機關進行協商，以公安機關為主進行進行偵查，以求快速、高效地偵破此類案件。

（三）證據的轉化適用

涉嫌職務犯罪的毒品犯罪案件通常由監察機關和公安機關管轄，但由于兩機關不同的權力職能，導致案件中可能會出現證據轉化問題。例如控制下交付、秘密偵查等偵查手段僅能由公安機關進行，監察機關并不具備該權力。若通過以上手段獲得的案件中存在涉嫌職務犯罪的證據，則其證據能力將受到質疑。因此，筆者認為可通過法律規定上述證據的轉化問題。具體而言，對于公安機關在使用控制下交付、秘密偵查等手段獲取的涉嫌職務犯罪的證據，在不違反《刑事訴訟法》的前提下，可將其用于職務犯罪的定罪量刑。

（四）增設留置加會見權

根據現行《監察法》，被調查人在被采取留置措施后，律師不能進行會見。根據刑事訴訟理論，會見權是犯罪嫌疑人行使辯護權的重要方式，也是保障合法權益的重要途徑。但在監察調查程序中，被調查人卻不具備這項權利。在涉嫌職務犯罪的毒品犯罪案件中，如果其他毒品犯罪犯罪嫌疑人被采取拘留、逮捕等刑事羈押措施，則其將享有會見權，而涉嫌職務犯罪的被調查人卻因監察調查行為而不具有會見權。在同一個案件中對不同的涉案人員采取不同的權利配置，這將導致案件事實難以查明，職務犯罪被調查人的合法權益難以得到保障。因此，筆者認為，在涉嫌職務犯罪的毒品犯罪案件中，也應當賦予職務犯罪被調查人律師會見權，以確保案件事實的真實性和被調查人的合法權益得到有效保障。

注釋：

丘玉瑩.《監察法》實施后職務犯罪牽連案件的管轄模式探究[J].四川警察學院學報，2019，31（4）：112-113.