“三舊”改造下生態地區城中村改造困境及對策

關鍵詞 “三舊”改造 生態地區 城中村改造 環境意識

作者簡介：陳旭成，廣東金橋百信（中山）律師事務所，律師，研究方向：民法學。

中圖分類號：D601? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ?? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.050

我國城市化建設發展中，由于城市區域發展快速與鄉村發展緩慢的現實原因而產生了鮮明對比，形成了所謂的城中村，延緩了城市化建設腳步。由于城中村的存在給城市化建設發展以及城市生態文明建設造成了嚴重影響，因此大力推廣生態區域城中村“三舊”改造計劃是當下促進社會發展的重要內容。

一、“三舊”改造的意義

“三舊”改造是國土資源部與廣東省開展部省合作，推進節約集約用地試點示范省工作的重要措施。開展“三舊”改造的項目，必須符合城市土地利用總體規劃、城鄉總體規劃，納入“三舊”改造總體規劃、年度計劃，已納入省“三舊”改造監管數據庫，需制訂改造方案，并且通過市（縣）人民政府的批準。“三舊”改造是國土資源部給予廣東省的特殊政策。在粵府[2009]78號文中，“三舊”改造的實施意見對現行的國土資源政策有六大突破：一是簡化了補辦征收手續;二是允許按現狀完善歷史用地手續;三是允許采用協議出讓供地;四是土地純收益允許返撥支持用地者開展改造;五是農村集體建設用地改為國有建設用地，可簡化手續;六是邊角地、插花地、夾心地的處理有優惠。隨后在2016年我國中央城市建設小組協同國務院正式將“三舊”改造計劃進行優化，以此作為城市化建設中“三舊”問題的主要解決策略，大大增加了我國土地改造效率，推動了城市化的建設進度。

“三舊”改造計劃是在我國實際國情和城市快速發展進程的基礎上，針對城市市區內的陳舊城鄉、陳舊廠房以及陳舊村莊進行全面升級和改造，這樣操作不僅可以最大限度地提升我國土地資源的使用效率，對我國經濟發展也起到了重要的影響[1]。

二、生態地區城中村改造必然性

目前，城中村是我國特色的城市化建設模塊，是城市快速發展下的產物。單獨來說，城中村的形成是因為城市化建設過程中，由于全部或大部分耕地被征用，農民轉為居民后仍在原村落居住而演變成的居民區，亦稱為“都市里的村莊”。多角度來看，城中村的發展速度相比城市來說，較為滯后，居民的生活水平和生活質量也相對較差。目前許多城市的城中村由于城市化建設的原因，大多區域的樓房建設比較密集，造成了居住環境、交通環境較為混亂的情況，居民的整體結構也比較復雜，很大程度上阻礙了城市化發展的進程，延緩了構建和諧社會的腳步。

（一）基本特征

根據現階段我國現有的城中村進行綜合分析，總結出一般城中村具備的特點，城中村的樓房建設為了節省占地空間，普遍構建的比較密集，相對綠色園藝環境和開放式區域較少，導致居民的居住環境比較混亂，交通雜亂擁堵，由于城中村是由于城市化建設而產生，因此大多數城中村的人口密度極高，加上外來人員進城務工，導致社會矛盾增加，并且一般選擇城中村建設中，會以工業生產和大型倉儲為中心，所以加劇了城中村生存環境的惡劣程度 [2]。

（二）改造的必要性

當下城中村的建設中主要矛盾有三個方面存在。第一，城中村的高人口密度、無順序建設、村中產生廢棄物的低處理對于生態環境的破壞極大。第二，城中村一般擁有自己的經濟運營形態，但是這種運營形態與生態環境建設本身存在較大的矛盾，如果政府為了社會的公共利益，僅僅采取片面、簡單地把控方式，會造成鄉村在得不到政府許可的情況下，私自進行經濟開發，這對生態環境的破壞將更加嚴重。第三，通常城中村對于大型資源和物品的開發方式主要是工廠開發與廠區儲存，這種粗獷式的開發方式效率較低，并且經濟收益并不理想，因此城中村的改造中，加強對生態地區模式的利用具有重要意義。

三、城中村改造困境及對策

（一）城中村改造困境

1.改造資金不足。根據現有的“三舊”改造計劃來說，主要的改造資金需要通過在改造區域內以增加環保建設范圍和數量相關的融資進行資金解決，但是這種方法會促使土地范圍內的承載力增加，因此改造時需要首先考慮到城市建設資金的可行程度，如果村在政府改造資金有限的現實情況，城中村改造工程就無法順利推動。同時，生態環境建設過程中存在較多環境影響因素和控制條件，因此城中村生態環境建設過程中無法通過增加建筑數量獲得融資資金，如果在此條件下開展生態環境建設，那么將會陷入資金困境[3]。

2.政府執行力較差。在城中村工程建設中，改造單位和居民經常會出現對于改造區域計劃的不滿和挑剔，對于難度較大的生態改造區域會采取阻礙和逃避態度。尤其是部分政府部門，會優先考慮利益優先的改造項目，并且考慮到生態區域對于城中村經濟發展的問題和經濟制約，經常會出現挑剔態度，因此促使“三舊”改造制度下，生態區域工程改造難以順利開展。加上生態環境工程在改造過程中需要考慮到建筑樓層的高度，密集程度以及相關的環境生態保護等因素，進一步影響政府部門對于生態環境建設工程的態度。

3.環境意識薄弱。對于生態環境建設工程中，改造技術是保障工程正常開展的重要條件，然而在城中村生態環境改造過程中，部分建筑企業的施工技術規范性嚴重不足，直接導致了生態環境被破壞的情況發生。城中村生態環境建設是立足于環境保護工作基礎之上的，所以在城中村環境建設工程中，設計人員要把環境建設和保護作為第一出發點，但是現階段許多施工工程和改造技術并不能重視環境保護方面，特別是在城中村環境升級中，如果對于環境保護意識有所欠缺，即便城中村改造計劃順利進行，對于生態環境的破壞仍舊存在，一定程度上制約了社會的和諧發展[4]。

（二）城中村改造應對策略

英國著名學者曾經提出優化和平衡之間的關系，如果整體不能達到平衡，那么個體優化將十分艱難，如果個體優化會破壞整體平衡，那么優化將失去意義，因此城市生態地域的優化應該與城市發展相平衡，并且兩者應該相互融合。整體的意義是強化社會組織內部空間的規劃性原則，而個體強調的是與外部空間相連接的規劃性原則，由此可以得出，對于城市規劃來說，最佳方案是區域內部的整體統籌，也就是政府需要整體的考慮城中村真實的生活要求和發展需求。除此之外，政府還需要以生態環境建設為改造目標，進而制定個體性質規劃，并充分考慮改造過程中生態環境建設與城市的其他功能的有效連結，以實現區域內空間功能的組織性。

1.重視生態環境。在城中村生態環境建設中，政府應該堅持生態環境的保護和建設，在實際城中村規劃方案中必須突出其生態價值，并且在各個區域內確認生態資源位置，同時根據生態資源的特性和生長形態，建立生態分離區域，減緩生態環境和資源的破壞。除此之外，政府還需要以城市發展方向、地理要素、動物棲息區域以及水源分布和徑流走向為基礎，建立全面的生態體系廊道。在實際的生態環境方案設計中應該切實的滿足城中村基本需求，根據實際情況進行建筑物的拆除和保留。

2.改良操作模式。政府在開展生態區域建設時，要改變操作模式，避免單打獨斗、獨自開發的錯誤操作模式，在開發時可以借助社會企業和組織的力量，堅持協調統一的中心思想，把改造模式由單一、片面，轉移為廣泛、公平，避免出現獨斷專權，從多角度共同出發，建立相對平衡的改造方式。

3.堅持土地優化。在城中村改造升級中，考慮到生態區域需要城市恢復大量農耕用地，充分的發揮農業用地帶來的經濟效益和生態效益，所以政府要堅持土地優化，在實際工程建設中，政府需要進行生態區域的統籌管理，合理地進行土地利用，以此分散土地的歸宗管理，進一步針對土地進行優化處理。與此同時政府還可以使用三規合一的管理體制，進行改造的機制補充，以此實現土地模式的改善。

4.增強產業交替。在城中村生態區域建設中，極易出現農業產業的單一化和重復化，加上政府在進行改革時需要從城市的總體發展和自身定位綜合考量，這就需要政府在生態區域建設規劃中，最大限度的發揮區域內的生態優勢，并且針對其優勢進行農業生產的產業升級，比如：根據農業特性和環境因素，可以大力推廣生態觀光團、經濟類型的休閑旅游行業、農業創意生態文化等，把傳統的農業種植徹底轉型。

5.發展區域文化歷史。由于每個城市的歷史和人文文化各不相同，城中村改造中需要對城中村的形成原因、地域特點、人文文化以及生態環境等綜合考慮，加上每一個城中村的選址都是經過多年的考量和沉淀，自身具備趨利避害的天然優勢，且每一個城中村的建立都是基于農耕便利的特點，因此在村落形成的過程中一定會存在許多歷史故事、歷史以及祖宗祠廟，所以政府在改造城中村生態區域時，應對其歷史特點和生態環境特點進行綜合考量，把原有的村莊群體與現代化建設相融合，以此提升村落文化的層次，最終形成具有歷史沉淀和特色文化的城中村模式。

6.生態策略保護。政府在生態監測策略方面，要從關鍵因素入手，針對土地資源系統、水資源系統、地域生態群落以及氣候因素進行綜合分析，最終規劃濕地相關保護區域和濕地重點保護區域，并且根據不同區域進行專項規劃，提出各自的生態建設要求。在實際規劃中可以根據實際情況將建筑物數量縮減，以此將規劃重點放到生效經濟效益方面上。從區域角度來看，政府需要充分的整合周邊有效資源，發揮土地的生態效率，在生態區域敏感部分確立轉移方案策略，以此減少建筑物建設用地，最大限度地集中生態環境土地比例。

四、結語

在“三舊”改造計劃環境下開展生態區域城中村建設是推動我國城市化建設腳步邁進的重要途徑，也是促進城市發展和進步的基礎所在，然而隨著社會城市化建設的快速發展，對于土地資源的利用效率和開發是我國現階段城市化建設的重要目標，因此基于“三舊”改造計劃下的城中村改造工程，對于我國高效利用土地資源具有巨大影響，有助于推動我國社會的經濟效益進程，建立和諧社會。

參考文獻：

[1] 梅策迎，張虹逸.三舊改造過程中廣州城中村傳統公共空間的變遷與保育研究[J].智能建筑與智慧城市，2019，270（5）：129-132.

[2] 喻博，賴亞妮，王家遠，等.城市更新單元制度下“三舊”改造的實施效果評價[J].南方建筑，2019（1）：52-57.

[3] 張煌.廣州舊村改造實踐 以黃埔區茅崗村城中村改造為例[J].中華建設，2018，154（3）：85-86.

[4] 梁顥嚴，孟慶林，李曉暉，等.嶺南舊城更新改造規劃中風環境評估方法研究——以廣州市黃埔區魚珠舊城更新改造規劃為例[J].南方建筑，2018（4）：34- 39.