稅務系統全面推進行政執法“三項制度”的思考

關鍵詞 “三項制度” 執法公示 全過程記錄 法制審核

作者簡介：田素格，河南省稅務干部學校，講師，研究方向：稅收相關法律及實務。

中圖分類號：D922.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ?? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.047

一、稅務行政執法“三項制度”概述

行政執法三項制度包括行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度（以下簡稱“三項制度”）。全面推行“三項制度”是優化執法方式，促進嚴格規范公正文明執法的重要舉措，是保證稅收工作主題主業主線始終沿著法治軌道運行的重要措施和重要實踐。“三項制度”涉及源頭、過程和結果各個環節，相互之間既有獨立又緊密聯系，使稅務執法權力在陽光下運行，稅務執法行為被記錄、看得見、可回溯，每個重大稅務執法決定接受合法性審查，全面提高稅務執法的透明度、能見度和規范化、標準化水平，使國家稅收利益、行政相對人合法權益、稅務干部正當權益，在具體的稅務執法過程中，得到有力的程序保障。

二、稅務系統全面推行“三項制度”過程中存在的問題及原因分析

（一）思想認識不到位致使執法主動性不強

現階段，稅務干部對于全面推行“三項制度”思想上認識不深刻、不到位。基層執法人員甚至少數領導干部嚴格規范執法意識淡薄，對落實“三項制度”有利于規避執法風險的重要性認識不足，導致三項制度實施有流于形式的風險。有人認為，“三項制度”并不是一項新的行政執法制度，而是對現有規定的梳理匯總整合，因此，因此無需再費工夫去研究創新。還有人認為對行政執法行為的監督已經很多很嚴格，而全面推行“三項制度”是以更嚴格的要求和更高標準來規范約束行政執法，一定程度上肯定會加大工作量，產生工作負累感，因此有人認為“三項制度”的實施是自縛手腳，是自找麻煩、自討苦吃。還有人擔心自身執法不夠嚴格規范，底氣不足，唯恐執法結果“曬出來”引起麻煩、引發輿情，不敢不愿深入推行。還有的認為“三項制度”的推行是法制部門的專屬工作，其他部門只協助即可。這導致稅務執法人員對制度實施的研究熱情度不高，按照制度規定規范執法主動性不強，也影響了“三項制度”長效機制的建立和穩定發展。

（二）配套制度不健全影響了制度高效落實

制度的生命在于實施，因此要想制度落實好就需要細化各項實施程序，健全配套機制來保障執行力。實踐中，對于“三項制度”實施過程相應的培訓機制、監督考核機制以及統一高效的聯動機制等配套機制還不健全，使得在制度的落實與監督有流于形式的不利影響。從基層調研得知，一線行政執法人員對“三項制度”各項制度的內涵及要求了解和認知度并不一致，培訓需求也不一樣，之前采取的統一培訓方式并不能滿足基層稅收一線執法人員的培訓需求，影響了培訓效果。另外缺乏制度執行監督考核機制，如何對其進行科學的評估，缺乏對評估內容、方法和標準的界定。比如行政執法公示制度明確了各級稅務機關的公示事項，但在落實過程中信息公示監督缺位，導致事前、事中公示多，事后公示少;上級要求事項公示多，主動公示少;中性信息公示多，懲戒信息公示少。最后制度實施的聯動機制尚未建立健全。目前稅務系統在制度實施過程中還沒有形成“統一指揮、跨區協作、部門配合、整體聯動”的綜合執法工作機制，這直接影響了制度實施的效果。比如，行政執法公示制度，信息公示前要由信息產生部門提交至信息公布部門進行發布，如果涉及保密審查，還需保密審查部門進行特別審查，如果部門之間配合不緊密，信息留滯時間將會增加，就無法確保信息準確及時發布。

（三）信息化建設滯后延緩了制度推行進程

全面推行“三項制度”是一項較為復雜系統的工程，必須堅持治理思維理念，統籌安排、妥善推進、強化保障。但是，就目前而言，統一公示平臺、金三系統升級等平臺建設，執法記錄儀配發、音像信息存儲等硬件建設還比較滯后，一定程度上延緩了制度全面推行的步伐。如目前按照現有“三項制度”的任務分工，一些執法公示平臺、音像信息管理平臺等硬件建設由總局、省局開發建設，但目前進度比較慢，還未開發出全國統一的執法公示平臺，電子稅務局平臺功能模塊缺乏執法信息公示鏈接。另外基層一線執法部門受制于財政資金經費的限制，無法保證全面推行“三項制度”實施過程中所需要的軟硬件配備。目前各級稅務機關在執法記錄儀的保障比較齊備，但對于數據采集站，移動執法單人裝備如移動執法終端、高拍儀、平板電腦、便攜式打印機等還不普及，對于執法裝備的操作系統、存儲容量、視頻拍攝照片像素、無線傳輸功能、移動數據流量供給等各方面考慮也受到各方面的因素制約，致使軟硬件設備配置及使用效率和效果不盡人意。

（四）執法人才的供給不足制約了制度實施的質效

“三項制度”的實施標準高、要求嚴，“從各地方各部門情況來看，法制審核人員的配置與該制度的工作任務不相適應，這是貫徹實施該制度的最大難點”[1]。以某市稅務系統為例，全系統共有5個縣區局，從事法制工作的人員12人，平均每個單位2.4人，而且還要同時承擔督察內審工作;基層稅務機關共計5名公職律師，還不完全在法制崗位，且數量逐年減少，這與法制審核專業性、復雜性的要求不相匹配，也與日益增長的法制審核工作業務量不相適應。因為重大執法決定法制審核所涉事項重大且影響廣泛、復雜而專業，沒有受過系統法律教育、經過專業法律訓練的人員無法勝任該項工作。未在法制崗位的公職律師本職工作已經比較繁忙，不愿意也不可能承擔繁重的法制審核任務，專業人才的供給不足成為制約“三項制度”工作集成創新并取得成效的重要因素。

三、稅務系統推進行政執法“三項制度”的意見建議

（一）轉變執法理念增強執法主動性

制度的執行在人，強化觀念轉變是關鍵。各級稅務機關要全方位、多渠道、多角度進行“三項制度”宣傳培訓，如通過依法行政領導小組會議、會前學法、法治講座等方式，加強對行政執法理念的更新，強化領導干部對“三項制度”重要意義的認識，提高推行“三項制度”的自覺性和主動性。另外還應當關注和加強對行政執法人員風險教育，并結合“三項制度”的具體規定深入分析，使其認識到法制審核等監督制約機制不是沒有重要性的工作負累，而是實現防范稅收執法風險的重要途徑，從根本上扭轉執法人員不敢執法、不愿執法的“思想包袱”，為執法人員提供良好的執法環境。

（二）健全配套機制保障制度高效落實

1.健全培訓機制。對于稅收基層一線執法，務必做好“三項制度”培訓需求分析，立足自身工作條件和基礎，實施有針對性的培訓。如在實施執法全過程記錄制度過程中應當充分考慮不同稅務機關所能支配的執法裝備、人力資源等具體情況，運用現代化多種培訓手段，增強培訓的實效性。尤其是要增加示范引導方面的實務培訓，如全過程記錄制度，對于文字記錄，結合實踐需求，“對于執法文書中那些風險較高、易引起爭議的部分，建議通過制作寫作指南或制作示范文本的形式，進一步細化行政執法文書的要求”[2]，對于音像記錄，可通過拍攝執法視頻或者制作動漫教程等方式進行引導，確保達到預期效果。

2.健全考核機制。“三項制度”的全面推行需要通過不斷完善稅務系統內部的考核機制，納入稅務系統績效考核，細化“三項制度”考核機制，科學設置考核標準，增強可操作性，實施容錯制度，允許和鼓勵執法人員在現有的法律框架和制度規定下，探索更優化的執法方式，增強執法人員的執法能動性。

3.健全聯動機制。全面推行“三項制度”是一項系統性工作，涉及到多層級、多環節、多部門。在推行“三項制度”過程中，部門之間必須強化配合意識，減少梗阻環節，才能確保各項制度要求高效落實。

（三）加快信息化建設確保制度順利實施

“三項制度”的順利實施需要各級稅務機關在資金投入加快信息化建設支持保障方面予以關注傾斜。

1.配齊硬件設備。以稅收一線執法工作功能需求原則考慮為出發點，為一線行政執法人員配齊硬件裝備。根據實際情況考慮配置移動執法終端、自動數據采集工作站、便捷式打印機等，加快建立統一的執法信息公示平臺，目前已有省稅務局開發了執法音象記錄信息管理平臺，對執法全過程記錄制度的實施提供了有益借鑒。

2.開發更加便捷的功能。隨著互聯網和人工智能的發展，絕大多數的涉稅事項都可以直接在電子稅務局辦理，其使用頻率越來越高。建議上級稅務機關能夠高效整合資源，強化智能應用，在電子稅務局上開發更多便捷功能，為“三項制度”的推行落實提供更多途徑。

3.提高數據精準度。建議對金三系統中的基礎征管數據進一步加強管理，基層稅務機關需要做好線上線下執法流程的銜接，確保“稅收大數據”的準確性，以便為行政執法大數據的關聯分析、深化應用奠定基礎，確保行政執法更合法規范。

（四）提升隊伍素質奠定制度實施人才基礎

行政執法“三項制度”全面推行，對執法人員的綜合素質提出了更高要求，強化對執法人才培養勢在必行。

1.健全人才培養機制。落實總局分級分類培訓要求，強化法制培訓。領導干部著重提高法治思維和法治意識，一般同志強化法律知識，關注新進有法律知識背景的公務員，引導從事法制崗位工作。出臺激勵措施，大力鼓勵稅務干部考取稅務師、注冊會計師、法律職業資格等專業技術資格，開展各類業務崗位競賽比武活動，提高執法人員專業素質，為全面推行“三項制度”奠定人才基礎。

2.培養復合型人才。鑒于“三項制度”實施的特殊性，要著重培養既懂稅政業務又懂法律知識和計算機知識的綜合性人才，比如，全過程記錄，對音像記錄數據的提取和分析不僅僅需要有計算機專業知識，還需要運用法律思維和法律知識取證和審查認定證據;法制審核工作需要結合法律、征管、稅政作出綜合判斷，經過法制審核作出的決定才更具有專業性和權威性。

3.發揮專業人才力量。建議在人事政策上給予傾斜，以便加快推動法律專業人才歸位。充分發揮到稅務系統法制方面領軍人才的引領作用，盡快推進縣級稅務機關公職律師配備到法制崗位，市局公職律師辦公室通過跨區域統籌使用機制，提高審核質量。發揮外聘法律顧問的參謀助手作用，實現法律專業人才資源共享。

參考文獻：

[1] 袁雪石.行政執法三項制度的背景、理念和制度要義[J].中國司法，2019（2）.

[2] 李琳.行政執法全過程記錄制度研究——以連云港市衛生監督所為例[D].西北農林科技大學，2019（5）.