淺析黨政合設合署對黨內法規制度建設的影響

關鍵詞 黨政合設合署 黨內法規制度建設 監察委員會

作者簡介：蔡則然，國防大學政治學院馬克思主義理論系。

中圖分類號：D26? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ?? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.042

黨的十九大報告、黨的十九屆三中全會先后對黨政合設合署的指導思想、所遵循的原則和具體改革對象進行了明確。2019年，以推進國家治理體系和治理能力現代化為主要議題的黨的十九屆四中全會召開，再次強調要完善黨和國家機構職能體系，把黨的領導貫徹到黨和國家所有機構履行職責全過程，推動各方面協調行動、增強合力。

合署辦公是指職能相近的兩個或兩個以上的黨政機關，在同一地點辦公，通常是“一套人馬，兩塊牌子”。黨的工作機關也可以與職責相近的國家機關合并設立，在實務中又有“兩塊牌子”（深度融合，比如中央黨校和國家行政學院）、“保留牌子”（中度融合，比如中組部和國家公務員局）、加掛牌子（低度融合，比如自然資源部和國家海洋局）三種情況。 習近平總書記指出：“加強黨內法規制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策”， 本文就從黨內法規制度建設視角出發，分析黨政合設合署改革對其提出的更高要求。

一、完善黨的領導法規制度和黨的自身建設法規制度，堅持和加強黨的全面領導基礎上著力提高黨的執政能力和領導水平

（一）黨政合設合署是落實黨領導一切原則的重要舉措，需要在黨內法規制度建設中突出對合設合署機構政治、思想、組織的領導

首先，加強黨對合設合署機構的政治領導力。嚴格落實《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》，突出政治巡視地位作用，壓實黨委（黨組）政治責任。其次，加強黨對合設合署機構的思想引領力。黨政合設合署機構有其自身特點，原來不在一起辦公的機構合在一起，有可能會出現部門矛盾。為加強合設合署機構的黨組織的集中統一領導，需加強機構所有工作人員的思想教育，一切以黨和國家的利益為最高利益，除此之外沒有任何其他利益。最后，加強合設合署機構組織建設。配齊各級各類合設合署機構黨組織，嚴格組織紀律，貫徹落實各項組織生活制度，利用各種創新形式，積極發揮組織效能。比如上海浦東陸家嘴金融貿易區綜合黨委協調陸家嘴金融貿易區管委會，在上海中心大廈22層建立陸家嘴金融城黨建服務中心，解決區域內黨員和群眾在政治、工作、生活、環境、文化、公益方面的需求，這種創新形式值得借鑒。

（二）黨政合設合署是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，要在黨的自身建設法規制度中突出執政能力和領導能力建設

推進黨政合設合署改革，必須從加強黨的自身建設的高度出發，完善黨的自身建設法規制度。一是要增強黨的創新意識和創新本領，蹄疾步穩地推進黨和國家機構改革。習近平總書記強調，創新是撬動發展的第一杠桿。國務院通常每五年進行一次機構改革，機構改革本身就是一種為適應新形勢新條件進行的政治體制創新。此次改革涉及中央和地方各級黨政機關，需要各級有權決策主體樹立創新意識，增強創新能力。二是要增強黨的依法執政的本領，既按照憲法法律治國理政，也按照黨內法規管黨治黨。重大改革由黨決定，但也必須于法有據。例如在黨和國家監察體制改革中，是先由中共中央向全國人大常委會提出試點方案，全國人大常委會發布試點決定，再由三個試點省市的人大進行監察委員會的選舉。

（三）黨政合設合署要求更加規范的黨政關系

黨的機關與國家機關合設合署意味著二者變為一個機構或實際是“一套人馬”，但只有國家機關可以行使公權力，黨組織并非國家機關，不能直接行使公權力。

因此，要嚴格界分黨的機關與國家機關的權力界限?！包h要管黨內紀律的問題，法律范圍內的問題應該由國家和政府管?！?要充分發揮權力清單的作用，利用負面清單模式，明確合設合署國家機關的職責。合設合署改革目標是解決黨政機關之間職能交叉、權責不清、推諉塞責、相互掣肘、協調不力的問題。在聚焦這些問題解決時，必須堅持黨在憲法法律允許的范圍內活動，通過合法程序將黨的意志上升為國家意志，不能教條、命令式地指導行政機關開展工作。

二、建立健全黨內法規制度實施體系，扎實推進依法治國與依規治黨有機統一

（一）借鑒國家法律和政府信息公開機制，推動黨內法規的公示公開

制度的生命力在于執行，習近平總書記指出，各項制度制定了，就要嚴格執行，不能說在嘴上，掛在墻上，寫在紙上，把制度當“稻草人”擺設。黨內法規制度實施體系包括黨內法規發布制度、黨內法規學習教育制度、黨內法規解釋制度、黨內法規制度執行督查責任制度和評估制度， 排在第一位的就是黨內法規發布制度。只有讓廣大黨員能夠接觸到黨內法規制度，才能更好地學習遵守。

黨內法規和國家法律法規的發布有很大區別。國家法律的制定主體是全國人大及其常委會，在其門戶網站上進行發布，更新較快，涵蓋齊全。國務院行政法規、部門規章在“中國政府網”中有分類匯總，查找起來十分便利，相較之而言黨內法規的公開做得不夠完善。

（二）發揮黨內法規制度對黨政合設合署機構的正向引領作用，為其有序運行提供堅強組織保證

黨內法規制度對國家機關的影響主要體現在以下兩個方面。一是通過黨員先進性來體現。黨政合設合署機構工作人員具有黨員和國家機關工作人員的雙重身份，“先進性和純潔性，不是空洞抽象的，而是具體實在的，它們貫穿于黨的性質、宗旨、任務和全部工作中，體現在各級黨組織和全體黨員的實際行動上。” 國家機關工作人員以黨員先進性的標準要求自己，在開展工作時無疑會提高質量。二是通過黨組織決策，科學領導。黨政機構之間的合設合署要體現“合并設立或合署辦公仍由黨委主管”的原則，在實踐中一般采取國家機關內部不設黨委（黨組），重大事項由合署辦公的黨的機關的黨組織決定，比如“監委不設黨組、不決定人事等重大問題” 。這更突出了黨委決策的重要性，要以黨內法規制度的形式規范紀委常委的學習制度，切實把決策能力提升機制規范化、程序化、制度化。

（三）充分利用合設合署機構優勢，以國家法治促進黨內法治

“黨內法規的完善是一個系統工程，較之國家立法而言，黨內法規的建設歷程相對較短，黨內法規的體系性、科學性、可適用性等方面還有待進一步提升。” 黨內法規的立法程序、立法技術規范和修改、廢止、宣布失效程序等方面，相較于國家法律還存在一定差距。在合設合署辦公的機構，執規執法過程中可能發生黨內法規或國家法律需要進一步解釋、與實現不相適應的情形，可以參考國家法律相關的解釋和修訂程序，推動黨內法規實施體系的進一步完善。

三、注重黨內法規與國家法律的銜接協調，優化黨政合設合署機構職能分工

（一）堅持紀在法前、紀嚴于法，以“雙重標準”對待違反黨規國法的行為

紀在法前有兩方面的含義，一是作為一名黨員，應時刻牢記黨員這個第一身份，把黨的紀律挺在最前面;二是在對嚴重違反國家法律的黨員，應先對其進行黨紀處分，再進行國法處理。紀嚴于法是指黨內法規、黨的紀律要比國家法律更加嚴格。習近平總書記指出：在我們國家，法律是對全體公民的要求，黨內法規是對全體黨員的要求，而且很多地方比法律要求更嚴。這是由黨組織和黨員的先進性所決定的。這一原則對黨政合設合署機構提出了兩個方面的要求。一方面是對黨的紀委和國家監委，執紀執法機關在進行職務犯罪調查時，對證據確鑿的犯罪分子應在人民法院宣判前就進行黨紀處理;二是對所有合設合署機構，所有工作人員都應該把更為嚴格的黨紀擺在首位，嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己。

（二）發揮黨規先行試點作用，必要時將黨內法規向國家法律轉化

相比黨內法規，國家法律更追求穩定性、可預期性。因此，在一些國家法律還不具備立法條件的領域，黨內可以先行立法進行試點。如2018年6月，中共中央政治局審議通過了《中國共產黨問責條例》，進一步明確了關于問責領導干部的相關規定，是全面從嚴治黨的又一重大舉措。因為問責領導干部涉及面大，牽扯范圍廣，情況復雜，目前為止國務院沒有制定一部《中華人民共和國行政問責條例》，目前只有部分地方制定了本區域的行政問責辦法，比如2011年北京市就出臺了《北京市行政問責辦法》。

黨政合設合署的機關有天然的試點優勢。比如黨的紀律檢查委員會與監察委員合署辦公，在紀委執紀過程中，可依據的黨內法規包括《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨問責條例》《領導干部報告個人有關事項規定》等等，這些黨內法規中的部分內容會推動《中華人民共和國監察法》的完善，并且極大可能會促進反腐敗國家立法的進程。

黨政合設合署自新中國成立初就存在，但在此輪黨和國家機構改革中受到了格外的重視，其直接目的就是堅持和加強黨的全面領導，減少重復交叉的職能，提高效能;最終就是要堅持和完善中國特色社會主義制度，推動國家治理能力和治理體系現代化。

黨的十八大以來，黨內法規制定工作駛入快車道，制定的數量之多、質量之高前所未有。 在黨政合設合署這樣一場深刻的治理體系治理能力變革中，需要更加完善的黨內法規制度體系來支撐，以保證改革積極穩妥、循序漸進、成熟先行。

注釋：

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