行政規范性文件審查監督模式的完善

肖珊　林曉暉

關鍵詞 行政規范性文件 審查監督模式 “病灶”

作者簡介：肖珊、林曉暉，石獅市人民法院法官助理。

中圖分類號：D926.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ?? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.036

一、現有行政規范性文件的審查監督模式及其“病灶”

（一）權力機關的審查監督模式的“病灶”

權力機關的審查監督是指全國人民代表大會及其常務委員會、地方各級人民代表大會及其常務委員會對行政規范性文件的監督。 法律賦予了上述權力機關對行政規范性文件具有備案審查和撤銷的權利，但是權力機關的備案審查機制存在著以下問題：第一，立法上的缺陷。《憲法》《監督法》《組織法》等法律雖然都規定了人民代表大會及其常務委員會有權撤銷人民政府不適當的決定和命令，但上述法律的規定是一種宏觀的、原則性的規定，其對于行政規范性文件的審查提起、審查期限、審查對象、審查內容、審查程序及審查處理等內容均未有較為詳細和具體的規定，這種簡單化、抽象化的監督標準不足以有效指導規范性文件的審查監督。 第二，具體操作上的限制。立法過于宏大而寬泛，而在運行過程中雖然地方也指定了一些相應的備案審查辦法、條例、規定，但是審查登記機構各個地區不同，且對人大及其常委會的主動審查未規定，對于如何啟動、啟動后如何操作、審查后的處理都沒有作出詳細的規定。

（二）行政機關審查監督模式的“病灶”

行政機關的審查監督事實上是行政機關的一種內部審查監督，主要是指上級人民政府對下級人民政府，或者各級人民政府發現其所屬部門制定的規范性文件的內容，與現行法律法規等相抵觸時，有權撤銷或者改變的一種審查監督模式。行政機關的審查監督依據主要來源于《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會組織法》。

2018年國務院發布了《關于全面推行行政規范性文件合法性審查機制的指導意見》，該指導意見進一步明確了行政規范性文件合法性的審查內容，該指導意見的出臺為行政規范性文件合法性審查的實踐提供了較有指導性和前瞻性的參考。但是行政機關的自我審查監督也存在著一些問題：第一，行政機關自我審查監督的獨立性和中立性不足。行政規范性文件最典型的法律特性是具有“行政性”和“規范性”，行政機關與行政機關之間并不是完全獨立的，他們之間是具有利益關聯性的，行政機關內部的對于行政規范性文件的審查監督的公開度和透明度不夠，可能會導致審查監督流于形式，形成備案審查機制虛化。第二，行政規范性文件還具有專業性，而備案審查機構可能面臨專職人員少、精力不足或者專業能力不對口等問題而對行政規范性文件中的專業性審查達不到要求，加上行政規范性文件數量多，很多備案審查也只能是流于形式。第三，在反饋和公開機制上，相對缺乏相應的操作規程，導致很多的備案審查是通過內部溝通協調完成的。

（三）社會審查監督模式的“病灶”

社會審查監督即公眾審查監督。目前對于行政規范性文件的社會審查監督，尚無明確的法律依據，僅是一些地方制定的規范性文件管理辦法中提及。而社會審查監督的方式范圍較為狹窄，一種是事前審查監督，即在相關行政規范性文件出臺前，會向社會公布，征求意見;一種是事后審查監督，即在行政規范性文件出臺后，如發現相關規定有違法內容的，可以向制定機關提出審查建議。

社會審查監督存在的問題：第一，立法的缺失，法律和法規對于公眾審查監督的權利賦予不夠，導致公眾審查監督的立法依據不足;第二，審查監督缺乏效力，雖然公眾能夠對行政規范性文件進行審查監督，但是很多時候缺乏審查監督的途徑、方式、反饋機制等，公眾審查監督本應成為最廣泛的審查監督，卻很多時候流于形式。

二、行政規范性文件的司法審查模式及其“病灶”

司法審查模式，目前主要是法院審查模式，即由法院通過對行政訴訟進行裁決的方式，來對行政行為進行合法性審查的模式。司法審查模式的主要法律依據是《中華人民共和國行政訴訟法》《中國人民共和國最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋》。

自我國《行政訴訟法》頒行以來，司法實踐中逐步重視對政府規范性文件的審查，特別是2014年我國對《行政訴訟法》的進一步修改，使得規范性文件的審查有了明確的立法依據。 2018年2月，我國出臺的《行政訴訟法》解釋中，進一步明確了政府規范性文件審查的具體方式和標準，并完善了相關的配套措施， 這給法院參與政府規范性文件審查創造了有利的條件。但與此同時，目前行政規范性文件的司法審查也存在著一些問題。

其一，對于行政規范性文件的司法審查，只能在行政相對人提起具體行政行為之訴時才能啟動，而不能單獨對某一違法行政規范性文件單獨提起行政訴訟，此時的審查是一種事后監督，且該行政規范性文件已經對權利人造成了實際損害。

其二，根據現有法律規定，雖然人民法院要對行政規范性文件的合法性進行審查，但是對其合理性是否審查并未作出規定，所以即使人民法院發現行政規范性文件存在合理性的問題，也只能是不能作為認定具體行政行為合法性的依據，只有司法建議權，而沒有撤銷權。但從法律效力的層面來看，司法建議并不具備強制性的法律效力，雖然在我國《行政訴訟法》中明確要求接受司法建議的機關必須將最終的處理情況反饋給法院，但此規定并不具備法律意義上的強制要求，導致在實踐中難以得到切實有效的執行。

其三，行政規范性文件數量龐大，有的具有十分專業的內容，司法審查過程中，法院作為司法審判機關，并不一定能全面專業的審查，也導致了很多時候法院在行政規范性文件的審查上怠于審查，不予審查或者簡單審查的情形在具體的案件中占據較大的比例。

三、完善行政規范性文件審查模式的“藥方”——以司法審查模式為藥引

（一）擴展司法審查的范圍

我國對行政規范性文件的司法審查范圍較窄，其審查只能通過行政相對人提起，即行政相對人在對具體行政行為訴訟過程中才能提起審查請求，這在很大程度上限制了法院司法審查的范圍和行政相對人可訴的范圍。將行政規范性文件同步納入行政訴訟的受案范圍，并非要求法院主動去審查行政規范性文件，也不是擴張法院的職權，而是讓行政相對人可以在行政規范性文件造成權益損害前能先行進行預防。

（二）明確司法審查的標準

司法審查的標準事實上包括合法性標準和合理性標準，《行政訴訟法》對于法院的司法審查僅規定了對合法性進行審查，對合理性審查未作規定，雖然在實踐中合理性審查也是必要的，因此司法審查就需要從合法性標準和合理性標準兩個維度出發。合法性標準方面應包括四個方面：一是制定主體的合法性即行政規范性文件的指定機關是否有權制定;二是制定主體是否濫用權力;三是行政規范性文件的內容與上位法的規定是否相違背;四是制定的程序是否合法。鑒于我國對合理性標準的評價并未作出規定，法院在合理性標準的評價上要保持謙抑，在有限的范圍內對合理性作出一定的評價，主要包括行政規范性文件制定所依據的法律適用是否正確合理，所依據的事實判決是否客觀真實，所制定的目的是否符合憲法和法律的規定。

（三）增強司法審查的效力

當前，我國法院對行政規范性文件的審查結果處理僅僅是司法建議權，但是司法建議權不具有強制的約束力，當行政機關對司法建議不作為時，司法審查的效力就“無處安放”，因此需要提升司法審查的效力，從而保障司法審查的達到預期的效果。

提升司法審查的效力可以分為兩個階段，第一個階段是當前階段，在法律對司法審查的內容和范圍未擴張前，可以先行建立和完善司法建議的回應制度，即行政機關對于法院所發出的行政規范性文件的司法建議必須做出回應，并限期改正，將司法建議的回應制度納入到行政機關的考核當中，如未作出回應或者無正當理由拒絕改正，則應對行政機關的負責人及行政規范性文件的制定責任人進行問責。第二階段是未來階段，參照法國司法審查當中憲法法院及行政法院的司法審查權限，適當的給予法院對行政規范性文件的合法性作出宣告，并有權對違法行政規范性文件作出撤銷或者無效的裁判。

（四）多種監督相結合，推進行政規范性文件的審查監督

行政規范性文件的監督不是單獨的一味中草藥就能夠解決的，而需要多味中草藥共同入藥才能達到效果。行政規范性文件的審查不僅僅是一個司法過程，同時也是一個行政和立法的法律適用過程。鑒于行政規范性文件產生的主體是行政機關，無論是制定、適用、效果均從行政機關產生，故行政規范性文件的監督模式應建立以行政監督為主體，輔以司法激活、人大保障、社會共督的監督格局。

在行政監督過程中，建議建立行政規范性文件的大數據平臺，將行政規范性文件的監督由事后監督變為事前監督。大數據時代已經到來，行政規范性文件的出臺都有一定的規范性、規律性、標準性，行政規范性文件是否合法、是否合理、是否重復等問題，很大程度上可以通過大數據平臺進行分析。行政監督中加強大數據平臺建設，出臺前可以先行對預發布的行政規范性文件進行大數據檢測和修改，甚至通過大數據檢測就能夠預先廢止不合理不合法的文件。同時大數據平臺還可以應用到司法審查當中，建立數據共享平臺，將司法審查數據融入到大數據平臺中。

注釋：

權力機關的審查監督依據主要是來源于《中華人民共和國憲法》《中國人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》以及《中華人民共和國地方各級人民代表大會組織法》等多部法律。

程丹丹.規范性文件異議審查機制研究[D].東南大學碩士學位論文，2017：18.

《中華人民共和國憲法》第八十九條第十三項、第十四項的規定。

《行政訴訟法》第五十三條第一項、第六十四條的規定。

李稷民.論我國行政規范性文件司法審查的構造——解讀2018年《行政訴訟法》司法解釋帶來的變革[J].學習與探索，2019（1）：67.

何海波.行政訴訟法[M].法律出版社，2011：467.

馬丹娜.行政規范性文件附帶性審查研究[D].內蒙古大學碩士論文，2019：20.