法治政府建設下跨區劃行政審判的發展路徑

關鍵詞 法治政府 跨行政區劃法院 行政審判

作者簡介：劉昕，上海市第三中級人民法院。

中圖分類號：D926.2? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ?? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.029

《法治政府建設實施綱要（2015-2020）》提出，法治政府依法行政的特點表現為：政府權力由憲法、法律及法規授權，遵循法定程序行使權力，合理行政。綱要同時提出創新社會治理體系、完善行政執法程序、推進政務公開、有效化解社會矛盾等新舉措，這對行政案件司法審查提出了新的挑戰。承載著跨行政區劃審判職能的法院需要更新司法審查理念，創新司法審查機制，呼應法治政府建設的要求。

一、法治政府建設對行政審判帶來的挑戰

法治政府建設改變了行政職權的設立和行使的傳統理念。政府職能的清單化可能打破傳統行政機關職權的劃分和界限。行政機關公共服務多元化的概念，提出了聯合執法、相對集中行駛權力的改革方向，加大了對行政主體和行政行為審查的復雜度。政府的組織結構越加扁平化、多元化，政府職能集中到了末端公共服務中心，或者通過網上公共服務信息化平臺來提供，對行政職能的地域化的區分越加模糊，跨區劃的行政機關聯合、綜合職能的趨勢越加顯現。這對法院審理行政案件的理念和方法提出了新的要求。

二、跨行政區劃法院設立的目的

中央全面深化改革領導小組第七次會議審議通過的《設立跨行政區劃人民法院、人民檢察院試點方案》提出，探索設立跨行政區劃法院，是為了使其在排除地方行政對審判工作干擾方面發揮重要作用。跨行政區劃法院的設立，可以創造司法客場，只有在客場過程中，法院才能擺脫地方政府對司法的干擾可能。[1]構建普通案件在一般法院審理、特殊案件在跨行政區劃法院審理的訴訟格局，可以提高司法審查的專業化和統一性。法治政府建設的目的之一，就是確保公權力必須依法履行，在應對法治政府建設對當前司法審判帶來的沖擊時，跨行政區劃審理行政案件的模式能夠發揮比普通行政案件的管轄形式更為重要的作用，對促進法治政府建設能夠發揮監督和引領作用。

（一）人民群眾的期待

人民群眾秉持著一份對社會公平正義的期待，始終對法院有一份特殊的情感寄托。人民群眾對跨區劃法院的行政審判寄予厚望，期待跨區劃行政審判機制能夠打破固有的藩籬。設立跨行政區劃法院的目的就是要實現行政案件的跨區劃管轄，排除地方保護主義、地方領導干預司法而造成的對審判工作的干擾，保障法院依法獨立公正行使審判權，保障行政相對人的合法權益。[2]

（二）社會治理的需要

黨的十八屆四中全會提出了建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家的總目標。基于人民群眾對社會公平正義的更高期待，人民法院更需把握正確的政治方向，把中央對跨行政區劃法院的頂層設計貫徹到行政審判的實踐中去，在案件審理中展現跨區劃行政審判的優勢，在審判中展現社會主義核心價值觀，通過全方位的宣傳，傳遞司法為民、公正司法的宗旨，提升全社會的法治意識，營造良好的法治環境。

（三）司法改革的需要

深化改革是當前人民法院的重要使命，跨行政區劃法院的特殊使命在于，探索和創新與特殊類型案件集中管轄相適應的審判工作機制，在案件裁判思路、裁判標準上承擔改革的責任，在特殊類型案件的審理機制上承擔引領的責任，也要在促進社會治理體系和治理能力現代化上承擔更大的社會責任。

三、跨區劃行政審判的發展之路徑

（一）多方位頂層設計

習近平總書記關于跨行政區劃法院改革的重要論述是推進跨區劃行政審判改革的核心理論依據。中央的頂層設計為其高質量發展指明了方向，既有共性任務，更有個性任務。跨區劃行政審判有利于排除法院所在地有關部門和領導利用職權和關系插手案件處理，消除訴訟“主客場”現象，保障法院依法獨立公正行使審判權。跨區劃行政審判的職責，應當是管轄和審理“特殊案件”，既而構建一種新的訴訟格局。

《設立跨行政區劃人民法院、人民檢察院試點方案》和《最高人民法院關于北京、上海跨行政區劃人民法院組建工作指導意見》規定了跨行政區劃人民法院經所在地高級人民法院以司法文件形式制定管轄跨地區的行政訴訟案件。《人民法院第五個五年改革綱要》提出：“科學界定人民法院跨行政區劃管轄案件的范圍和標準，推動形成有利于打破訴訟“主客場”現象的新型訴訟格局”。同時提出推動整合鐵路運輸法院進一步優化司法資源配置，審理包括行政案件在內的各種跨行政區劃案件。這對當前跨區劃行政案件管轄提出了新的要求，指出要從試點和探索階段，進一步向規范和標準階段發展，需要總結先前改革試點的經驗和不足，形成可復制、可推廣的標準，指導跨區劃行政審判的后續工作。

（二）行政與司法各部門間協同發展

行政審判的司法審查標準的確立，有助于引領行政機關確定規范的裁量標準和執法程序，促進法治政府依法行政，提升行政行為的公正性和合法性。司法機關與行政機關可以在合法性審查方面加強研討，推進行政裁量標準與司法審查標準上的統一，從源頭上減少不必要的行政爭議的發生。同時也要拓寬正當性審查的支持，制定對有裁量度的職權以及其他存在合理性考量內容的行政行為的審查標準，促使行政機關加強對行為合理性和程序法定性的認識，推動政府建立服務型行政理念。

處理好與跨行政區劃檢察院的管轄的關系，也是跨區劃行政審判設計的重要環節。[3]人民檢察院是國家的法律監督機關，與法院的訴訟活動有著密切的聯系。處理好與檢察院之間在案件管轄組織體系、管理體系等方面的銜接是工作的重點。在跨行政區劃法院和檢察院的改革進程中，必須加強協調，建立檢法兩院在改革推進上的溝通協調機制，確保改革的同步、共贏。

（三）強化隊伍管理和作風建設

探索符合審判規律和特殊管理格局的審判管理方式。健全各項審判管理機制，開展精細化審判管理，構建上下聯動、信息暢通、管理有序的新型法院審判管理新格局。發揮審判管理職能部門的樞紐管理功能，院長、庭長全局管理職能，同時通過精簡管理層級，讓優秀的法官作為審判團隊負責人抓好審判業務管理工作。堅持圍繞審判管理的制度設計、具體舉措和方式方法，結合信息技術做文章。通過信息化智能化建設，提升審判團隊的業務質效。

優化機構與人員調配機制，加強隊伍建設是推進改革的保障。對現有鐵路運輸法院合理改造，并按需充實審判人員。跨行政區劃審判機構設置應當精簡，實行審判組織、辦案組織專業化、扁平化管理。機構組成不僅要精簡，還要高效、實用。增設新的機構需科學、必要，有效整合利用現有司法資源，節約改革成本，發揮良好的改革示范作用。切實按照中央關于隊伍革命化、正規化、專業化、職業化的要求，重視每個人的發展，每個團隊的建設，提升隊伍的向心力、凝聚力、戰斗力。要始終堅持黨對法院工作的絕對領導，牢固樹立“四個意識”，堅定“四個自信”，深入學習習近平新時代中國特色社會主義思想。同時要加強作風建設。作風代表了形象、態度，良好的作風是對每位干警的要求。要把作風養成、作風引導、作風規范作為推動高質量發展的抓手。[4]

（四）建立跨區劃行政審判工作制度體系

跨區劃管轄行政案件決定了當事人的多樣性，具體訴求的多樣性，存在訴訟不便等問題。這就需要增強法院與當事人的互動性，保障當事人的訴訟權益，更好關切群眾訴求。通過司法過程的規范化，化解和消除當事人的疑慮。需要全面貫徹立案登記制改革的要求，推進立案清單制度，同時完善審判權力運行機制，規范審委會、合議庭運行機制，更好地貫徹“讓審判者裁判，由裁判者負責”的原則。

法律適用統一是確保法律有效實施的必然要求。法律適用的統一不僅是審判團隊內部對法治理念、裁判思路和標準把握上的統一，還是對社會公眾在法治理念、法律精神理解和期待上的統一。統一裁判思路、統一裁量標準既是法院內部的事，也是上下級跨行政區劃法院審判監督的需要，同時是向社會傳遞司法權威和司法公信力的需要。新型跨區劃行政審判管轄特殊類型案件，也是新情況、新問題比較多的案件。通過對個案的審理，行政典型案件的分析，形成裁判的思路、方法，確立裁判指引和裁判規則。

建立與跨區劃行政審判相適應的審判程序，就是對審理的各個階段，對各類案件制定的程序規則。要建立與特殊行政案件管轄相適應的立案審查規則，積極實行立案登記，有效保護起訴權;結合行政案件審理的實際特點，制定具體的庭審操作規則;通過判后答疑程序對當事人釋法解惑，完成終結案件審判最后一步。在特殊類型的案件中適時引入調解和救助等程序，制定相關規程，形成相關工作機制，提高訴訟效能。

行政案件需要通過釋明制度平衡當事人之間訴訟能力的差異性。行政訴訟釋明制度可以貫穿至行政訴訟的整個流程，引導當事人依法行使訴權，指導行政審判進程更加公正、合理、高效。訴訟釋明制度需要具體明確釋明的原則和內容。行政訴訟釋明應遵循合法性、必要性和中立性。釋明制度還可以體現在行政審判的各個階段，在立案、審理、判后等階段都可以作出相應釋明，從而形成審判體系的重要組成部分。

行政審判的目的在于解決爭議，解決爭議的手段和方式多種多樣。對行政爭議實質性解決的探索，是跨區劃行政審判工作的一項重要任務，需要在行政審判的實踐中積累和總結經驗。在行政爭議實質性解決的判斷標準上，應當力求以調解或者撤訴的方式結案，并且在結案后沒有再纏訴、信訪。[5]可以采用多種形式化解行政矛盾，通過訴前調解、法律釋明、判后答疑等方式充分回應涉案的實質性問題。通過法院搭建行政爭議多元調處平臺，與行政機關聯動，借助社會調解力量，多層次、多渠道解決糾紛。

（五）跨區劃行政審判工作彰顯社會價值

法院在現代社會中還要承擔促進社會治理的職能。集中管轄特殊類型的行政案件，往往是社會生活領域中比較受關注的案件，也是直接關系公民個人權利義務的案件。通過對此類案件的裁判，不僅解決社會糾紛，向社會輸出行為規范，還要引領社會尊重公序良俗、弘揚社會核心價值觀，從而體現跨區劃行政審判機制的法治建設和規制作用。

參考文獻：

[1] 王耀海.論跨區法院的司法效用與普及可能[J].法律適用，2016（5）.

[2] 王秋良.深入推進跨行政區劃法院改革[N].人民法院報，2017-10-12（02）.

[3] 吳偕林.上海三中院探索跨行政區劃法院改革的實踐與思考[J].人民法治，2016（1）.

[4] 上海市第三中級人民法院.構建特殊訴訟格局 發揮特有審判職能——上海三中院探索跨行政區劃法院改革的實踐與思考[J].人民法治，2017（8）.

[5] 侯丹華.“解決行政爭議”背景下的訴前調解問題探討[J].法律適用，2017（23）.