PPP項目治理結構研究

王明吉 董珂

[提要] 通過對政府、社會資本和項目公司三方自身優勢、風險偏好以及利益訴求的分析，結合案例剖析PPP項目治理結構中存在的問題，并提出從契約、遵循原則、監管機制等方面優化PPP項目治理結構的建議。

關鍵詞：政府;社會資本;項目公司;權責利關系;PPP項目治理結構

基金項目：河北省教育廳項目：“PPP模式支持雄安新區建設的運行機制及路徑優化研究”（項目編號：SD181040）

中圖分類號：F294.1 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年6月9日

自2014年政府提出調動社會資本參與公共服務和基礎設施建設以來，各部委相繼發布了一系列支持政策，有力地推動了PPP模式的發展。截至2019年6月底，財政部綜合信息平臺入庫項目9，036個，總投資額13.6萬億元，累計落地項目5，811個、投資額8.8萬億元。在PPP項目取得快速發展的同時，PPP項目合同糾紛案件也呈逐年遞增的趨勢。據統計，僅2018年PPP項目訴訟案件就高達120件，其中合同訴訟案件占37.31%，導致一些項目處于運行停滯狀態。引發合同訴訟的一個重要原因是由于PPP項目公司治理結構不合理，各參與主體缺乏契約精神。因此，構建基于各方權責利關系的完善的PPP項目治理結構，對PPP項目良好運行發展具有重要意義。

一、文獻綜述及問題的提出

關于控制權的配置研究，李曉光、郝生躍和任旭（2018）通過設計量表實證探索了契約治理對PPP項目公司控制權的作用機理，提供了一個新的研究視角——信任中介，他們認為在項目初期，公私雙方應該做好信譽調查工作，建立起初始信任進而確定與之相匹配的契約，應該利用契約治理與信任的動態適應性來彌補契約的不完備性。承擔何種責任就要面臨相應的風險，關于責任的分擔問題可以等同于風險的分配問題，劉新平、王守清（2007）認為政府和社會資本方對PPP這種融資模式存在的一些錯誤理解和標準化程序及文件的缺少容易讓雙方進行不合理、不公平的風險分配，應通過初步風險分配、談判分配以及風險跟蹤和再分配三個環節使風險分配流程合理化、科學化。關于PPP項目的利益分配問題，段世霞、劉紅葉（2015）認為來自價值貢獻、投資比重、承擔的風險以及合作性這四個方面的因素會影響利益分配，通過建模和實例分析認為風險分配應該建立兩階段模型：第一階段按照雙方價值貢獻確定初始分配方案;第二階段運用網絡分析法考慮多個因素對初始方案進行調整。

關于PPP項目治理結構的層級，鄭傳軍等（2016）認為，第一個層次是政府治理，作為金字塔頂層的治理層，政府發揮著主導作用，這意味著政府需要完成從統治走向治理的轉變;第二個層次是公司治理，由于委托代理的存在，項目和項目經理是公司治理的重要對象;第三個層次是項目治理，通過管理模式、制度約束影響項目人員的行為，進而推動項目向建設目標前進。羅劍（2016）認為，項目公司既是委托人又是代理人，這樣的雙重角色使SPV成為項目治理層面的核心。從委托代理的視角來看，PPP項目中的契約關系分為四個級別、三個層次的委托代理結構鏈。石景芬等（2018）采用定量模型的分析方法，把私人部門拆分開來，構建了雙重主體下的雙層委托代理關系模型。

綜上所述，目前學者們對PPP項目治理結構的研究主要集中在三個方面：一是委托代理關系的角度;二是契約治理的角度;三是治理層次的角度，這些研究為進一步完善PPP項目治理結構提供了新的思路。本文從三個主要參與主體權責利關系角度出發，基于公司治理和項目治理的理論，結合權責利履行不到位而導致項目產生合同糾紛或失敗的案例，分析項目進行過程中存在的問題，構建以政府、社會資本以及項目公司為核心的治理體系，優化PPP項目治理結構。

二、PPP項目治理結構中各參與方的角色定位

（一）政府方。廣義上說，政府方是授權機構、實施機構以及出資代表等多個部門的統稱。PPP項目大多用于公共基礎設施的建設，政府方在發起PPP項目之前會進行財政預算安排、經濟指標測算、物有所值評估等實施性分析，相較于社會資本方具有明顯的信息優勢。政府方的代表（如國有企業）在融資能力方面比社會資本更強，更容易吸收到投資。因此，PPP項目通常由政府發起，政府在項目中發揮著主導作用。作為公眾利益的代表，政府同社會公眾之間存在一種無形契約的委托代理關系，政府發起項目的直接訴求是用優化配置的社會資源來滿足公共需求，而不是單純的追逐商業效益。作為合作者，政府在PPP項目推進過程中為項目公司提供PPP項目建設需要的各種必要條件，比如解決項目啟動階段可能面臨的拆遷、土地征用等問題。此外，作為監督者，政府有關部門還要確保PPP項目建設質量。總之，政府在PPP項目治理結構中是主導者、合作者和監督者。

（二）社會資本方。社會資本方可以作為“隱性的發起人”將潛在待開發的合作項目以建議書的方式向政府推薦。政府以外包、特許經營協議或私有化的方式同社會資本進行合作，社會資本方承擔著PPP項目周期中的關鍵角色——授權特殊項目公司（SPV）管理項目建設或運營，這是PPP項目推進過程中的重要環節。社會資本方除履行一定社會責任之外，它參與項目的最終目的是獲取經濟利益，這種逐利性就使得政府與社會資本方之間存在著監管與被監管的關系。由于社會資本方在項目公司中擁有實際的控制權，對項目擁有更直接的管理權，因此它可能會犧牲公共利益來滿足自己的利益需求。

（三）PPP項目公司。PPP項目公司一般是社會資本方同政府視特許經營類項目的具體情況，通過公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判和單一來源采購等方式共同組建的特殊載體，是PPP項目建設和運營的實施主體。SPV作為一個獨立法人，在項目與社會資本方之間起到了風險隔離的作用，是政府和私人部門的直接代理人，同時也是其他參與方的委托人，這樣的雙重委托代理關系決定了SPV居于項目治理結構的核心，是連接各個參與主體的樞紐。項目公司需要內外部共同治理，外部作為簽約主體同其他項目參與方發生多種合同關系，內部通過合理的組織架構使公司得到良好治理。SPV作為一個自負盈虧的經濟實體，由于公私合營的特殊性，與傳統意義上的公司治理相似但又有所不同，比如政府在董事會中享有一票否決權等特殊安排，使得控制權的合理分配成為至關重要的問題。（表1）

各參與方在PPP項目治理結構中的關系如圖1所示。本文主要從核心參與方的角度對項目治理結構中存在的問題進行分析。（圖1）

三、我國PPP項目治理結構中存在的問題

（一）控制權行使不合理。公司治理的核心是控制權，實質是委托代理關系中控制權和管理權的分配。公私雙方控制權的分配也是許多學者研究的問題，目的在于如何通過合理分配控制權使雙方剩余索取權最大，即權和利的對等。一般公司的控制權分配與股權比例相差不大，而PPP項目控制權分配體現在SPV中。關于控制權的行使，政府方存在不合理的現象，主要體現在兩個方面：一是在付費環節定價不合理，由于公共產品的非競爭性和非排他性，使用者很容易出現“搭便車”的現象，部分PPP項目單純依靠項目收益不能滿足私人部門的利益需求，政府會以補助或政府付費的形式支付給私人部門。在前期簽訂合同時由于信息不充分和缺少市場經驗會導致前期定價過高，而后期財政負擔壓力大無法按時支付的違約現象發生。另外，使用者付費的價格往往由政府參與制定，可能會定價偏低導致不能收回項目成本而虧損。二是急于吸引投資或提高政績，政府在合同中列出擔保條款不合理。如在長春匯津污水處理項目中，這樣具有“固定回報”性質的項目使政府擔保過度，容易出現項目中止。

（二）風險分擔不平衡。PPP項目方案是進行分析決策的重要依據，然而許多PPP項目方案套用相似的模板，風險分擔方案如出一轍，沒有建立起同控制權的聯系。政府不應以債務人的身份承擔全部的支出責任，社會資本方也不是債權人，雙方都是股東的角色。但是，在實際運作過程時，部分公益性項目中應由社會資本方承擔的市場風險卻轉嫁給了政府。合同中約定的無條件的、固定回報的預期收益讓政府成為了市場風險的直接承擔者，忽略了同項目運營績效的聯系。風險分擔方案中用于評價運營績效和建設成果的指標權重不合理，運營績效考核的指標較少，PPP項目“重建設，輕運營”的問題導致運營過程中風險頻發。運營過程中企業因項目收益過低發起的再談判結果大多以政府回購為主，政府要付出大筆資金，產生巨大的交易成本，為失敗買單的風險全部由政府承擔。如沈陽第八水廠項目政府最終以1.5億元人民幣的價格回購，中法水務公司從轉讓當中獲得了2，500萬元的凈利潤，除此之外還獲得了兩年的固定回報收益和十年的技術服務合同（5，000萬元），相比較而言政府付出了巨大的成本。

（三）外部治理的監管體系不完善。在PPP項目治理結構中，不僅要考慮內部治理中權責利的關系和分配問題，還要重視外部治理中的監管機制所發揮的作用。我國目前的PPP項目監管機制呈現一種不清晰和冗雜的特點，社會公眾在項目前期參與度不高，監督停留在形式層面，當公眾發現損害到自身利益的時候項目已經出現很大問題，公眾和輿論監督并沒有發揮及時止損的實質性作用。財政部、交通部等部門容易出現不能全程監管，權責不清的問題;政府靠自行監管會有很多漏洞，還由于缺乏一定的專業性，會出現監管不到位的現象。為了達到政府對社會資本方的監管，項目公司會設立監事會，監事會作為SPV的一個監督機構，主要確保公司的依法運營，維護股東的權益。社會資本方通常不會對監事會的席位有太大關注，大多是政府委派一名監事到公司任職，監事會在SPV中沒有得到足夠的重視，權利和能力也非常有限。綜合來看，PPP項目治理結構中缺少一個完善的監管機制來發揮外部治理的“屏障”作用。

四、我國PPP項目治理結構優化建議

（一）做好以數據決策為基礎的契約工作。一是在項目前期的決策階段政府方作為項目的發起者應該做好規劃和決策，做好市場前景調查和信息收集工作，通過理性的數據分析進行決策和定價，以減少主觀推斷和盲目決策的發生。財政部平臺的PPP項目管理庫收集了許多行業的優秀案例和示范性項目，對以往失敗和成功的案例進行分析和經驗總結，預見可能在契約中出現的矛盾性問題，提前做好合同約定和防范。還可以邀請專家進行評估和預測，重點對項目的投資估算、投資回報、市場需求等進行可行性研究，盡可能減少決策分析不足問題的發生，有利于政府方控制權的行使。二是充分發揮市場經濟的活力，做到公平和效率的結合和有效平衡，善于利用不完全契約形成一種穩定的社會關系和約定俗成的治理規則。單純的依靠正式契約是不完全足夠的，在正式契約的基礎上通過一些不成文的非正式協議增加雙方的信任度，降低溝通成本和關系風險。

（二）遵循以風險分擔為中介的控制權、利益分配等價原則。PPP項目應該堅持的一個原則是“風險共擔，利益共享”，這也是PPP項目的一個顯著特點，是實現物有所值的重要途徑。首先，要保證風險分擔方案的合理才有可能避免后期利益沖突的發生，各參與方的利益分配應該同風險分擔方案建立起緊密的聯系，即風險分擔與利益分配的等價原則。其次，社會資本方的預期收益應同項目績效考核掛鉤，項目績效降低的風險由社會資本方承擔，提高風險分擔的公平性。控制權可以理解為參與方通過對所投入資源的運用來實現自身效益最大化的權力，具體可以表現為公司的財務管理權、資產收益權、參加重大決策和選擇管理者的權利等。控制權的分配也要在滿足有關國家規范文件的基礎上根據政府與社會資本進行合作的目的、雙方在PPP項目中承擔的責任與風險作為分配依據。除了核心參與方外，一些邊緣利益相關者，比如供應商、債權人等也承擔了一些潛在的風險，可以通過協議或者制度安排給予控制權的分配，即風險分擔與控制權分配的等價原則。在PPP漫長的建設和運營周期里，以契約為依托、風險為導向的激勵機制對調動參與者的積極性有重要作用，因此可以建立獎勵和懲罰機制，通過給予財政補貼、稅收優惠或減免等激勵措施來激發項目承接企業的創造性，避免缺乏責任意識的風險轉移行為發生。（圖2）

（三）聘請獨立的第三方監管機構。PPP項目周期長，在長達20～30年的建設和運營期里需要監管機構進行全周期、實時的跟進和監督確保三方權力的行使、責任的履行和利益的保障。全面建立監管體系的一個重要前提是要有完整的問責機制，而責任體系不明確的問責機制形同虛設，這就要求在項目實施的各個階段明確劃分各參與方的職責，由于PPP項目涉及承包合同、設計合同、融資合同 、運營服務合同、供應合同等多種合同，可以把這些契約關系分成獨立的模塊分別進行監管，建立起首先“問事”其次“問人”的跟蹤監督程序。政府方在項目必要的情況下可以以公開招標并簽訂服務合同的方式采購第三方監管服務機構，委托其對社會資本方進行建設和履約監管。第三方監管服務機構可以是單方或多方組成的聯合體，比如由工程技術有限公司和會計師事務所共同組成的聯合中標體，它們具有更加專業的項目管理知識和相對全面的技術監督服務，可以有效避免因交叉監管而產生空白監管地帶的現象發生。另外，監管信息進行定期的公開披露有利于減少投機行為的發生，除了應該報送的監督管理報告外，可以采取以項目每一個階段的月度或年度為單位進行信息的公開披露，這能夠提高監管服務機構的合同履約能力，同時也能更好地約束社會資本方的行為。

主要參考文獻：

[1]李曉光，郝生躍，任旭.契約治理影響PPP項目公司控制權配置研究——基于信任的前因和中介作用[J].中央財經大學學報，2018（7）.

[2]劉新平，王守清.試論PPP項目的風險分配原則和框架[J].建筑經濟，2006（2）.

[3]鄭傳軍，徐芬，成虎.基于項目治理視角的PPP治理結構研究[J].建筑經濟，2016.37（4）.

[4]羅劍.委托代理視角下的PPP項目治理結構研究[J].項目管理技術，2016.14（9）.

[5]石景芬，覃星宇，劉繼才.PPP項目公司“投資者-運營商”雙角色主體下雙層委托代理模型研究[J].軟科學，2018.32（9）.