基層醫療衛生行政處罰案件分析

陳智卿　董青

關鍵詞 基層醫療衛生監督 行政處罰 案件

作者簡介：陳智卿，濟南市市中區衛生和計劃生育監督所，中級職稱，主要從事衛生監督工作;董青，濟南市市中區衛生和計劃生育監督所。

中圖分類號：D920.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.011

隨著社會經濟的不斷發展，廣大人民群眾認知水平的提高，醫療衛生監督工作越來越重要。為進一步規范醫療服務市場，提高醫療機構管理水平，保障人民群眾健康權益，通過對當地2014-2019年查處的160起醫療衛生行政處罰案件進行分析，找出基層醫療衛生監督管理行政執法中存在的問題，提升基層醫療衛生行政執法效率，為基層衛生監督工作指出方向。

一、資料來源

160起醫療衛生行政處罰案件來源于基層衛生執法人員在經常性衛生監督管理中發現、社會舉報、上級交辦的案件。其中行政處罰案件的主要來源是社會舉報，為82 起（占51.25%）;其次為日常監督檢查77 起（占48.13%）;最后為上級交辦1起（占0.62%）。

二、案件分析

（一）違法主體

160起行政處罰案件的單位類別有診所、門診部、社區衛生服務中心（站）及醫院共4類，加上無證行醫即非醫療機構共5類，分別為：診所100起，占總數的62.5%;非醫療機構50起，占總數的31.25%;門診部5起，占總數的3.13%;醫院3起，占總數的1.24%;社區衛生服務中心（站）2起，占總數的1.88%。（見表1。）

表1：160起醫療衛生處罰案件單位類別

（二）違法行為案由構成（表2）

表2：160起醫療衛生行政處罰案件案由

非法行醫包括未取得《醫療機構執業許可證》擅自開展診療活動和未取得《執業醫師資格證書》行醫的行為，占處罰案件總數的38.13 %。不少大中專醫學畢業生一畢業就失業，考取《醫師資格證書》的時間相對較長，他們為了養家糊口，在城鄉結合部租個房子打針、輸液、賣藥。一些曾經的牙科技師了解一點洗牙、拔牙等口腔科的醫學知識，他們為了多掙錢， 在偏僻的地方租個房子，擺臺牙椅，就洗牙、拔牙，甚至安裝假牙。

違反醫療文書相關管理規定的有52起，占處罰案件總數的32.50 %，其中診所51起，醫院1起。分析這51家診所，性質都是個體。基層衛生監督員監督的對象就是個體診所、一級以下私立醫院。

（三）行政處罰的種類

160起醫療衛生行政處罰案件中受到警告的57? 家，罰款的 81 家，警告加罰款的 22 家，沒收違法所得、沒收非法財物的55? 家，吊銷《醫師執業證書》的1人，吊銷《醫療機構執業許可證》的1家。

（四）結案方式和期限

在160起醫療衛生行政處罰案件中，有145件的當事人自覺履行了處罰決定，8 件是申請法院強制執行的，3件走的聽證程序，這3件的聽證意見均為執行原處罰決定，進行行政訴訟的4件，法院最后裁定駁回被處罰單位的起訴。

三、討論

（一）無證行醫者增多的原因

近年來我國高等學校的招生人數有所增加，醫學院校的畢業學生增多，構成了醫療資源的剩余狀況，醫療市場衛生技術人員明顯供大于求，加之許多退休后的醫務人員仍要發揮余熱，導致新畢業的醫療衛生專業人員越來越難就業，這種情況在大城市尤其突出[1]。醫學院校畢業生有一年臨床工作經驗后方可報考醫師資格考試，即使考試合格取得《醫師資格證書》，還要注冊取得《醫師執業證書》后方可從事醫療衛生技術工作。一些未取得《醫師執業證書》的人員就業相對困難，為了生存，他們會在城鄉結合部租個小屋打針、輸液、賣藥，治療常見病，成為無證行醫者。

撤村改居后合并到一個村衛生室的鄉村醫生因各種原因不愿合作，就自己出來開展診所活動。核準登記的許可證就一個，由其中一個鄉村醫生掌管，其他無有效執業許可證的鄉村醫生自己租個房子、或者在自己家里為村民打針、輸液，因為多年來在基層行醫的影響，這些鄉村醫生有病源，村民還很相信他們的醫術。

行政執法人員的權力有限。衛生行政部門在執法中，經常遇到不配合檢查，甚至遭遇附近群眾和當事人的阻撓。一些群眾認為黑診所跟自己沒有關系，采取一副事不關己高高掛起的態度，只有當非法行醫者侵害了自己的利益以后，才急著找有關部門投訴舉報。在取締非法行醫的過程中，執法人員也就是沒收其藥品、器械，對非法行醫者的違法收入不好落實，非法行醫者沒有記錄，全憑其承認多少是多少。經常會面對關門逃避檢查這樣的情況，執法人員只有一趟趟地去，最后是找不到人為止。這些非法行醫者就采取打游擊的策略與執法人員周旋，他們常常是換一個地方繼續非法行醫，或者利用周末和晚上行醫，或者將大量藥品藏在其他地方，只在非法行醫場所內接診，真正給病人治療的場所就在隱藏藥品的地方，執法行動不能從根本上打擊非法行醫[2]。

非法行醫的主要市場是當地農民、外來務工人員和租住在城鄉結合部的個體經營者，他們文化程度低，收入少，沒有非法行醫的概念和意識。因為收費低廉，他們會無視非法行醫在很多方面的不正規。

（二）治理無證行醫的對策建議

打擊非法行醫需要全面執法、綜合治理。要想徹底打擊非法行醫，除衛生行政部門加大執法力度外，還需要司法部門、公安部門、街道辦事處、村委會等協同構建聯席會議機制，定期組織不同層次、不同級別的聯席會議，加強打擊非法行醫過程中的溝通和銜接。 同時政府部門也應該在政策上給予相關部門大力支持。引導不同部門對調查取證、證據移交等環節，嚴格結合新刑訴法相關硬性要求為基準達成共識。針對一些疑難雜癥案件的辦理，要及時組織聯席會議作出全面討論，力爭做到集中處理相關問題[3]。這樣，非法行醫者賴以生存的土壤才能從根本上鏟除，才能有效打擊非法行醫，為廣大人民群眾提供一個安全健康的就醫環境。

落實好網格化管理制度，通過各級醫療機構協管員巡查發現非法行醫行為，并及時報送轄區內衛生監督機構，由衛生監督機構依法實施處罰，給予重點打擊。合理規范醫療資源，鼓勵符合執業醫師報考條件的人員參加考試取得醫師資格。對部分符合條件的助理執業醫師應吸收到社區衛生服務機構工作，解決他們的就業問題。落實好國務院常務會議審議通過的《國家衛生健康委關于允許醫學專業高校畢業生免試申請鄉村醫生執業注冊的意見》內容。

城鄉結合部房屋租賃成本低，且隱蔽性好，不容易被發現，無證行醫者被打擊后可以很快轉移場地繼續非法行醫。房屋出租者只管收取租金，對承租人從事何種經營不管不問，甚至充當“保護傘”。應強化房屋出租行為管理，加強對房屋出租人的教育，爭取其理解和支持，不將房屋出租給非法行醫者，必要時書面通報公安機關依據《租賃房屋治安管理規定》予以處罰，使非法行醫失去落腳點。

通過現場宣傳、專業人員現場講解、發放通俗易懂的宣傳資料及采取媒體正面報道等形式開展宣傳教育，向群眾普及醫學基本常識和醫療衛生法律法規知識，引導其到正規醫療機構就醫。通過宣傳教育，提高廣大人民群眾的健康意識和法律意識，增強其識別正規醫療機構和黑診所的能力，增強其有義務舉報黑診所的意識。

充實基層衛生監督執法隊伍力量，加大處罰力度。2020年出臺的《基本醫療衛生與健康促進法》第九十九條“違反本法規定，未取得醫療機構執業許可證擅自執業的，由縣級以上人民政府衛生健康主管部門責令停止執業活動，沒收違法所得和藥品、醫療器械，并處違法所得五倍以上二十倍以下的罰款，違法所得不足一萬元的，按一萬元計算”。對基層衛生執法人員來說，這法條非常好操作，而且處罰力度大，對非法行醫會起到一定震懾作用。基層醫療衛生監督執法隊伍人員不足，而監管的機構眾多，還要迎接上級各種檢查，所以充實基層衛生監督執法力量，讓衛生監督執法人員有時間精力深入每一個社區，加強日常巡回監督檢查，不留死角，促使醫療服務市場秩序逐步得到規范。

（三）醫療文書不規范的原因及治理建議

居民為了方便來基層醫療機構看病，不要求醫師的文字記錄。醫師法律意識不強，不寫門診病歷就看病，不開處方就把藥賣給患者。即使開了處方，也是填寫不全。診所為了降低成本，在崗醫師的數量有限，忙碌也是醫師不寫門診病歷、不開具處方的原因。

醫務人員將在醫療活動中獲取的病史、疾病發生發展過程、化驗檢查報告單、影像資料等記錄在病歷中，并進行歸納、分析、整理，得出較準確的診療方案，給予病人更好的治療預后建議。通過對病人進行診斷、治療等醫療行為的詳細過程記錄病歷，可以反映醫療工作的實際情況和醫務人員的工作責任心。另外，通過病歷可判斷醫務人員的技術水平及行為對錯，當發生醫患爭議時，病歷作為原始的診療記錄，是解決醫療爭議、判斷法律責任等事項不可缺少的依據。多組織醫療機構及衛生技術人員進行專業技術、規范、要求及衛生法律法規知識培訓，提高他們的法律意識，讓醫療機構及衛生技術人員認識到規范完整書寫病歷的重要性，加強自我約束管理，降低違法行為的發生率。

參考文獻：

[1] 彭建華.無證行醫現在調查及長效治理對策建議[J].中國衛生監督，2014，21（3）：268.

[2] 胡志儉，郭志榮.97起醫療衛生行政處罰案件分析[J].中國衛生監督，2014，21（3）：284.

[3] 許梅.非法行醫罪疑難問題研究[D].保定：河北大學，2013：69.