新中國成立以來信陽行政區劃的歷史回顧與未來發展

【摘要】堅持歷史與邏輯相統一，結合歷史地圖，本文系統考察了1949年以來信陽的行政區劃沿革，著重分析了目前信陽行政區劃面臨的問題，指出了在重大機遇面前今后應該努力的方向和路徑，回顧歷史、分析現實、展望未來，具有一定的理論意義和較強的現實意義。

【關鍵詞】新中國;信陽;行政區劃;歷史;未來

習近平總書記強調，行政區劃本身也是一種重要資源。黨的十八大以來，黨中央將行政區劃作為黨領導人民依據憲法法律、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，予以高度重視。黨的十九屆四中全會提出“優化行政區劃設置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優化配置能力，實行扁平化管理，形成高效率組織體系”。

行政區劃指的是一個國家行政管理的區域組織系統，國家為了便于行政管理，有效地管理各個地域，通常在其所轄范圍內按照自然地理的條件、政治經濟的狀況、民族和人口的分布、歷史的傳統以及軍事的需要，把全國劃分為不同級次的若干行政區。行政區劃是國家行政管理的重要手段，是政權建設的重要組成部分，關系經濟健康發展、社會和諧穩定、民族安定團結、國家長治久安。新中國成立70多年來，信陽的行政區劃經歷了復雜而深刻的變化。但是自從1998年信陽撤地設市以來，信陽市縣級行政區劃已經20多年沒有調整了。筆者認為，現行的2區8縣模式已經不能完全適應經濟社會發展的需要，應該根據實踐的需要進行必要的調整，加以完善。

一、信陽基本市情概述

（一）目前行政區劃

河南省信陽市位于豫東南，南部與湖北省、東部與安徽省相連，是長江、淮河、黃河、漢江之間的戰略要地。信陽是一座豫風楚韻的人文古城，是一座將星璀璨的革命紅城，是一座三省通衢的交通要城，是一座山川秀美的生態綠城，是一座物產豐富的資源寶城，是一座創新發展的開放新城。目前全市總面積18819平方公里，總人口867萬，轄2個市轄區8個縣（事實上還有6個管理區、開發區），即浉河區、平橋區、潢川縣、淮濱縣、息縣、新縣、商城縣、羅山縣、固始縣、光山縣，另有羊山新區、上天梯非金屬礦管理區、南灣湖風景區、雞公山管理區、潢川經濟開發區、信陽高新技術產業開發區（原名信陽工業城）等6個市委、市政府的派出機構，行使市級委托和縣級管理職能。

（二）基本地形地貌

大山有別，水佳為淮;人言皆信，日升曰陽。巍巍大別山、滔滔淮河水塑造了信陽的基本地形地貌。

信陽地勢南高北低，是崗川相間、形態多樣的階梯地貌。市域的西部和南部是由桐柏山、大別山構成的豫南山地，面積近7000平方公里，占全市總面積的36.9%。兩山首尾相接，連成一體，蜿蜒于豫鄂邊界，是江淮兩大流域的分水嶺。在桐柏山和大別山之間有著名的義陽三關，東為九里關、中為武勝關、西為平靖關，歷來為兵家必爭之地。市域的中部是丘陵崗地，海拔50～100米，面積7000多平方公里，占全市總面積的38.5%。市域的北部是平原和洼地，面積4000多平方公里，占全市總面積的24.6%。

二、1949—1965年信陽行政區劃沿革梳理

（一）1949—1952年的信陽專區和潢川專區

新中國成立后，省縣之間設專區，代表省政府管理轄區各縣市。新中國成立初期的河南省管轄范圍只限于今河南省黃河以南地區，共有鄭州專區、洛陽專區、陜州專區、陳留專區、商丘專區、淮陽專區、許昌專區、南陽專區、信陽專區、潢川專區等10個專區和開封市、鄭州市2個省轄市，管轄8個專區轄市、86個縣，省會設在開封市。黃河以北地區則歸平原省管理。今信陽市境內分屬河南省信陽專區和河南省潢川專區。

信陽專區當時管轄的縣除了縣級信陽市、信陽縣之外，其余縣現今都歸屬于駐馬店市。由于專署設在信陽市，所以被稱為信陽專區。潢川專區管理了豫東南的8個縣。由于專署設在潢川縣，所以被稱為潢川專區。

1.信陽專區。河南省信陽專區原為1947年中原解放區豫皖蘇區所屬的第八專區，1949年2月與第七專區合并，改稱汝南專區，3月與桐柏區的第一、第二專區合并，改稱確山專區，7月確山專員公署遷至信陽市，改稱信陽專區，轄信陽市、駐馬店市2市及信陽縣、確山縣、遂平縣、西平縣、上蔡縣、正陽縣、新蔡縣、汝南縣等8縣。1950年汝南縣汝南鎮改設汝南市，屬信陽專署領導，信陽專區轄3市、8縣。1951年撤銷汝南市，并入汝南縣，由汝南縣析置平輿縣（駐平輿鎮），信陽專區轄2市、9縣。

2.潢川專區。河南省潢川專區原為中原解放區鄂豫區所屬的一專區和二專區，1949年合并為潢川專區，專署駐潢川縣，轄潢川縣、光山縣、新縣（原經扶縣）、商城縣、固始縣、羅山縣、息縣等7縣。1952年由固始縣、潢川縣、息縣3縣析置淮濱縣（駐烏龍集）。

（二）1952—1965年的信陽專區

1952年11月15日，中央人民政府委員會第十九次會議通過了《關于調整省、區建制的決議》，正式決定撤銷平原省建制。根據中央會議及相關決議精神，平原省人民政府于11月24日發出通令：“遵照中央人民政府第十九次委員會決議，本府已向山東、河南兩省進行交代。省人民政府及其所屬機關，即于十一月三十日撤銷。自十二月一日始，所有行政事宜均由山東河南兩省分別接收辦理……”河南省的管轄范圍基本確定，基本恢復了民國時期河南省的版圖。

而在這前夕，1952年10月，潢川專區撤銷，原潢川專區所屬潢川縣、息縣、固始縣、商城縣、新縣、光山縣、羅山縣、淮濱縣（駐烏龍集）等8縣劃入信陽專區。撤銷信陽市，改為信陽鎮，劃歸信陽縣;撤銷駐馬店市，改為駐馬店鎮，劃歸確山縣，這時信陽專區轄17縣2鎮。1953年信陽、駐馬店2鎮改設為信陽、駐馬店2市，劃歸信陽專區領導，信陽專區轄2市、17縣。1958年撤銷駐馬店市，原駐馬店市改設為鎮，并入確山縣，信陽專區轄1市、17縣。1960年撤銷信陽縣，并入信陽市;撤銷淮濱縣，并入息縣、固始縣2縣，信陽專區轄1市、15縣。1961年恢復信陽縣（駐平橋鎮），信陽專區轄1市、16縣。1962年恢復淮濱縣（駐淮濱鎮，即原烏龍鎮），信陽專區轄1市、17縣。

三、1965年至今的信陽行政區劃沿革梳理

（一）1965—1998年的信陽地（專）區

20世紀60年代中后期，國家逐步恢復一些歷史上被撤銷的專區，以便把較大的專區分為幾個規模適當的專區。1965年河南省周口專區、駐馬店專區便在此背景下成立。

1965年，河南省從信陽專區分出確山縣、遂平縣、西平縣、上蔡縣、汝南縣、平輿縣、正陽縣、新蔡縣8縣，另從南陽專區劃出泌陽縣，成立駐馬店專區，駐駐馬店鎮（縣級），駐馬店鎮后改為縣級駐馬店市。1970年，駐馬店專區改稱駐馬店地區。2000年，駐馬店地區撤地設市，駐馬店市轄驛城區、確山縣、遂平縣、西平縣、上蔡縣、汝南縣、平輿縣、正陽縣、新蔡縣、泌陽縣10個縣（市、區）。

分出駐馬店專區后，信陽專區轄1市、9縣。1970年信陽專區改稱信陽地區，駐信陽市（縣級），轄信陽市、信陽縣（駐平橋鎮）、息縣、固始縣、潢川縣、新縣、羅山縣、淮濱縣、商城縣、光山縣10縣（市）。

（二）1998年至今的信陽市

1983年以來，國家積極推進地級市管縣體制改革，越來越多的地區被撤銷并設立相應的地級市，到1994年，河南只剩下南陽地區、商丘地區、信陽地區、周口地區、駐馬店地區這5個地區了。在這種背景下，經國務院批準，河南省1994年撤銷南陽地區，1997年撤銷商丘地區。

1998年6月9日，經國務院批準，河南省撤銷信陽地區和縣級信陽市、信陽縣，設立地級信陽市，信陽市設立浉河區、平橋區;信陽市轄原信陽地區的羅山縣、光山縣、新縣、商城縣、固始縣、潢川縣、淮濱縣、息縣和新設立的浉河區、平橋區。其中浉河區轄原縣級信陽市的老城、民權、五里墩、車站4個街道和五星、雙井、南灣3個鄉及原信陽縣的游河、董家河、浉河港、潭家河、柳林、十三里橋、吳家店、李家寨、東雙河9個鄉（鎮），區人民政府駐行政路;平橋區轄原縣級信陽市的羊山街道和前進鄉及原信陽縣的彭家灣、洋河、九店、長臺關、龍井、肖王、胡店、肖店、查山、平昌關、高梁店、王崗、蘭店、平橋、明港、五里店、邢集17個鄉（鎮），區人民政府駐平橋鎮。

2000年，河南省又撤銷周口地區和駐馬店地區，至此河南省告別了地區這一建制。

四、完善信陽市縣級行政區劃的若干建議

信陽市目前縣一級的行政區劃不盡合理，縣過多，縣級市為零，市轄區過少，管理區、開發區過多，明港鎮名為鎮，建成區的面積和人口實際上已達到縣城的規模，縣一級的行政區劃亟待優化。筆者認為，應根據輕重緩急和實際情況，近期積極推進潢川撤縣設市，中期推進固始、新縣撤縣設市，遠期推進羅山撤縣設區，同時在適當的時候優化市轄區的管轄范圍，推進明港鎮撤鎮設市。

（一）近期積極推進潢川撤縣設市

1.潢光一體化與是否要設立“光州市”。推進潢川、光山一體化思路是正確的，筆者完全贊同。但據此而欲將潢川、光山兩縣合并申報設立光州市，筆者認為需要再斟酌。首先名稱不一定非得是“光州市”，其次兩縣合并申報地級市成功的可能性很低，最后若兩縣合并申報縣級市，則得不償失。

2.推進潢川撤縣設市。潢川長期以來是豫東南的政治、經濟、文化、交通中心。清朝時是河南省光州直隸州的治所，管轄今天除了信陽市區和羅山縣之外其他信陽的縣。國民政府時期是河南省第九行政督察區的治所，管轄今天信陽全部的縣、區。新中國成立初期是河南省潢川專區的駐地，管轄今天除了信陽市區外信陽所有的縣。潢川專區撤銷后成為一般的縣，目前潢川有著全省乃至全國的絕大多數縣、縣級市所沒有的交通優勢。現階段我們應盡快將潢川撤縣設市而不是將潢川、光山合并設市，名稱當然可以再討論，最好是潢川市，這樣能減少不必要的損失，比如一些只用專名而不用通名的交通指示牌等就不必更改。

（二）中期推進固始、新縣撤縣設市

2015年國務院批復的《大別山革命老區振興發展規劃》第六章第二節中專門提到：對具備行政區劃調整的條件的縣可按規定程序有序改市，支持紅安、泌陽、固始等縣城按設市城市的規模和標準建設，促進人口和產業向縣城集中，培育成為特色明顯、功能完善、環境優美的中小城市。固始撤縣設市意義重大，2020年全面建成小康社會后，這個問題需要盡快提上議事日程。

新縣是全國著名的革命老區和將軍縣，土地革命時期是鄂豫皖蘇區首府所在地和政治、經濟、軍事、文化的中心，是許世友、李德生、鄭維山等93位將軍和省部級以上領導干部的故鄉，境內有許世友將軍故居等革命歷史遺跡和紀念地200多處。2018年8月1日，河南省政府常務會批準新縣退出貧困縣，是信陽市第一個脫貧的縣，紅色資源十分豐富，撤縣設市意義重大。

（三）遠期推進羅山撤縣設區

羅山縣是距離信陽最近的縣，也是歷史上與信陽關系最密切的一個縣。元朝時信陽州管轄信陽、羅山兩縣，信陽州的駐地在羅山縣;明朝時信陽州駐地遷回信陽，但仍管轄羅山;清朝時信陽州為散州，按清朝規定，散州一律不管縣，信陽州與羅山縣同歸河南省汝寧府管轄;民國前期（北洋政府時期）信陽與羅山同屬河南省豫南道（后改名為汝陽道），民國后期（國民政府時期）同屬河南省第九行政督察區;新中國成立初期羅山縣屬潢川專區，但不久潢川專區撤銷后就歸屬信陽專區（后更名為信陽地區），1998年后歸屬信陽市至今。

信陽僅有的兩個市轄區浉河區、平橋區面積都很大，人口都不少。浉河區面積1783平方公里，人口64萬，是河南省面積第二大的市轄區;平橋區面積1889平方公里，人口85萬，是河南省面積第一大的市轄區。因此羅山縣撤縣設區并非特別迫切，可以等到信陽發展到一定程度時再去謀劃。從目前來看，信陽目前所管轄的所有縣，只有羅山有可能成為市轄區，其他縣可能性不大。

（四）在適當的時候優化市轄區的管轄范圍

信陽目前還有羊山新區、信陽高新技術產業開發區、上天梯非金屬礦管理區、南灣湖風景區、雞公山管理區、潢川經濟開發區等6個管理區、開發區，這些都是經濟功能區，不是行政區，其管理機構是黨工委、管委會，而不是區委、區政府。在現實中，管理區、開發區的地位、身份比較尷尬，存在很多矛盾。

與其他同級別城市相比，信陽的管理區、開發區過多。筆者認為，適當的時候，可將南灣管理區、雞公山管理區、上天梯管理區、羊山新區變成市轄區，并優化浉河區、平橋區的管轄范圍，形成多個市轄區以中心城區為中心呈扇形分布以城帶鄉的模式。

（五）在適當的時候推進明港撤鎮設市

信陽市平橋區明港鎮總面積167平方公里，2016年城鎮建成區面積29.4平方公里，總人口18.5萬，下轄23個行政村、11個社區，380個村民小組。明港鎮工業基礎雄厚。

明港鎮位于信陽和駐馬店、南陽交界處，區位優越，交通便利。國道107和省道335在此交會，京港澳高速、京廣高鐵貫穿南北，京廣鐵路和明（港）泌（陽）地方鐵路在此交會，附近有信陽明港機場和高鐵明港東站、普速列車明港站。明港是河南為數不多的大鎮、強鎮、名鎮，也是河南最有可能設市的少數幾個特大鎮之一。2010年4月，明港鎮由中編辦等六部委確定為全國25個經濟發達鎮行政管理體制改革試點鎮之一，河南省僅有2個鎮（信陽市平橋區明港鎮、安陽市安陽縣水冶鎮）入圍試點。

國家今后將會創新行政管理體制，探索形成新型設市模式，逐步改變按行政等級配置公共資源的管理體制，對經濟總量大、吸納人口多的縣和小城鎮，賦予其與經濟總量和人口規模相適應的管理權限。尤其是將推進鎮區常住人口10萬以上建制鎮的設市工作，增加城市數量。但特大鎮想要像浙江蒼南縣龍港鎮那樣都成為縣級市可能性不大，因為那要增加很多機構編制，并且影響原來所屬縣的發展。等國家特大鎮設市政策進一步明確后，明港鎮通過努力雖不可能成為全國首批但卻很有可能進入河南省首批特大鎮設市名單，當然要是能直接成為縣級市自然更好，這對明港鎮及信陽北部地區的發展具有重大意義。

總之，目前信陽市縣級行政區劃的調整面臨著前所未有的機遇。2019年1月1日起，國務院《行政區劃管理條例》施行;2020年1月1日起，民政部《行政區劃管理條例實施辦法》施行。2019年河南省就實現了長垣撤縣設市、淮陽撤縣設區，今后還要認真貫徹、抓住機遇，提前謀劃、積極運作，盡力而為、量力而行，調整好縣級行政區劃，為把信陽建設成為區域性中心城市、充滿發展活力的生態經濟先行區和全國有影響力的交通、信息、物流樞紐提供更好的保障，更好地造福信陽、添彩中原。

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（作者單位：中共信陽市委黨校）