農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款政策實(shí)施問(wèn)題與對(duì)策研究

周健

摘 要：要想獲得貸款和進(jìn)行融資，農(nóng)民必須要有抵押，對(duì)絕大多數(shù)農(nóng)民而言，唯一具有抵押價(jià)值的就是土地。而在我國(guó)農(nóng)村土地集體所有制的背景下，如何破解農(nóng)村土地抵押貸款難題成為了一個(gè)非常重要的研究課題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地;承包經(jīng)營(yíng)權(quán);抵押貸款;政策實(shí)施;問(wèn)題;對(duì)策

1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款概述

當(dāng)前，由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的下放，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款也成為目前借貸項(xiàng)目中的一種全新形式。這一項(xiàng)目指的是在土地原有經(jīng)營(yíng)權(quán)所有權(quán)和土地的具體用途均不受任何改變的前提下，將已承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，還有在土地上的相關(guān)產(chǎn)品及其附著物都被當(dāng)成物品抵押給金融機(jī)構(gòu)，從而為借款人進(jìn)行貸款辦理。貸款辦理的主體有農(nóng)業(yè)合作社、種植戶養(yǎng)殖戶，還有土地承包戶等個(gè)人或集體。他們將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押產(chǎn)品，向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行借貸。只要在規(guī)定期限內(nèi)將借貸的本金和利息予以歸還，那么，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍然將歸他們所有，他們將在法律允許的范圍內(nèi)繼續(xù)使用。但是，如果超期限仍然沒(méi)有歸還，金融機(jī)構(gòu)則有權(quán)依法處置抵押物品，并對(duì)抵押物品處置之后的借款進(jìn)行優(yōu)先受償。

2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款政策實(shí)施問(wèn)題分析

2.1承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押法律法規(guī)不健全

為切實(shí)做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作，國(guó)務(wù)院于2015年出臺(tái)了開(kāi)展農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村宅基地貸款試點(diǎn)工作的意見(jiàn)，人民銀行等國(guó)家部委也出臺(tái)相關(guān)政策措施，確保試點(diǎn)工作順利推進(jìn)，但這些政策僅是在試點(diǎn)運(yùn)行地區(qū)使用，未在全國(guó)普遍實(shí)行，且不具備完全的法律效果。從我國(guó)當(dāng)前的仍在執(zhí)行的法律法規(guī)中觀察，不管是《物權(quán)法》《擔(dān)保法》，還是最新修訂的《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包法》等法律，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)、抵押等方面上仍有模糊或者未明確的地方。比如，擔(dān)保法對(duì)耕地、宅基地等集體所有土地使用權(quán)規(guī)定不得抵押;農(nóng)村土地承包法在關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)抵押等方面沒(méi)有明確的規(guī)定，在土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法規(guī)方面規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)二次流轉(zhuǎn)需要原承包方同意，且本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員優(yōu)先受讓等，這些都讓土地流轉(zhuǎn)抵押受到了很多限制，特別是銀行需要將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押變現(xiàn)時(shí)，就會(huì)遇到很多法律法規(guī)等方面的障礙。雖然試點(diǎn)期間暫定了相關(guān)法律規(guī)定的執(zhí)行，但僅限于試點(diǎn)地區(qū)讓?zhuān)恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)的抵押范圍受到局限，也降低了抵押物的價(jià)值。

2.2承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制不完善

為順利推進(jìn)試點(diǎn)工作開(kāi)展，在貸款機(jī)制設(shè)置上從方便群眾借貸角度考慮，沒(méi)有開(kāi)展擔(dān)保、保險(xiǎn)、第三方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，但從風(fēng)險(xiǎn)防范角度觀察，這將導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)增加，一旦出現(xiàn)貸款無(wú)法歸還且土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估低于貸款金額情況，銀行風(fēng)險(xiǎn)將大大增加。特別是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面的措施不夠，當(dāng)出現(xiàn)比較大的自然災(zāi)害或其它不可抗拒因素時(shí)，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性特點(diǎn)將被無(wú)限放大，在政府基金規(guī)模不大、相應(yīng)應(yīng)急保障措施不夠時(shí)，農(nóng)戶將要獨(dú)自承擔(dān)巨大的損失，導(dǎo)致貸款農(nóng)戶沒(méi)有能力按時(shí)還本付息，產(chǎn)生不良貸款，這也會(huì)使銀行承擔(dān)巨大壓力，試點(diǎn)工作的推進(jìn)將受到極大影響。

2.3政策宣傳不到位

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，受傳統(tǒng)思想影響，農(nóng)戶對(duì)自身發(fā)展持比較謹(jǐn)慎的態(tài)度。加之銀行金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)少，絕大多數(shù)農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體又都處在農(nóng)村，全縣除農(nóng)村信用社外，大部分金融機(jī)構(gòu)沒(méi)有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)網(wǎng)點(diǎn)，導(dǎo)致其對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款認(rèn)識(shí)不夠，參與性不高。同時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估價(jià)值難定，抵押受限制，銀行金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)較大，也導(dǎo)致市場(chǎng)整體參與積極性不高。這些客觀因素的背后，實(shí)質(zhì)上是試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組在進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)戶和銀行兩個(gè)方面的政策宣傳上做的還不夠，一方面沒(méi)能讓廣大農(nóng)村用戶深入全面了解銀行信貸產(chǎn)品，另一方面沒(méi)有將試點(diǎn)政策作為一項(xiàng)利國(guó)利民的重大措施在銀行機(jī)構(gòu)中深入宣傳，導(dǎo)致銀行機(jī)構(gòu)僅僅從業(yè)務(wù)角度對(duì)待該項(xiàng)工作，沒(méi)有站在全局角度扎實(shí)推進(jìn)該項(xiàng)工作。

3 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款政策實(shí)施對(duì)策

3.1健全相關(guān)法律法規(guī)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款為農(nóng)戶提供了破解融資難的渠道，但現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物尚未有明確規(guī)定，且抵押物處置上也存在法律障礙。為切實(shí)推動(dòng)該項(xiàng)工作更好的落地落實(shí)，建議從國(guó)家農(nóng)村土地法律體系完善上入手，修訂《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》關(guān)于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)有關(guān)規(guī)定，明確允許農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，并且在具體法律法規(guī)論述上，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)、抵押流轉(zhuǎn)的對(duì)象、用途等方面予以明確，真正給廣大農(nóng)民更加完善的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。人民銀行、銀保監(jiān)局等金融機(jī)構(gòu)積極開(kāi)展調(diào)研，制定規(guī)章辦法，圍繞土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的對(duì)象、交易渠道、價(jià)值評(píng)估認(rèn)定、貸款額度規(guī)定等，制定全鏈條、全環(huán)節(jié)、系統(tǒng)性的條例辦法，引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)大力開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，確保農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益的具體化和可操作性。

3.2健全風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制

（1）做強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。雖然政府出臺(tái)了風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金政策，但規(guī)模不夠大，建議盡快籌措財(cái)政資金，設(shè)立惠農(nóng)信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，并按一定的比例逐年增加風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金額度，用于補(bǔ)償分擔(dān)抵押物處置期間農(nóng)戶權(quán)益保障、抵押土地經(jīng)營(yíng)權(quán)資產(chǎn)追償難以彌補(bǔ)本金損失、自然災(zāi)害損失風(fēng)險(xiǎn)，減少銀行后顧之憂，提高其參與貸款的積極性。（2）加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持度。建立由政府、種植（養(yǎng)殖）戶、保險(xiǎn)公司共同參與的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，一是擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋面。積極爭(zhēng)取增加財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)的農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品，擴(kuò)大價(jià)格保險(xiǎn)、收入保險(xiǎn)、天氣指數(shù)保險(xiǎn)、區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)等新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍。二是不斷提高保險(xiǎn)保障水平。在財(cái)力可行的情況下，逐步提高保險(xiǎn)補(bǔ)償水平，由當(dāng)前的保農(nóng)業(yè)物化成本為主向保總成本轉(zhuǎn)變。三是繼續(xù)優(yōu)化財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)。在區(qū)域上，根據(jù)地方財(cái)力差別、保險(xiǎn)規(guī)模等因素，繼續(xù)完善地方保費(fèi)補(bǔ)貼分擔(dān)機(jī)制，實(shí)行一定的彈性系數(shù)和動(dòng)態(tài)調(diào)整。在保險(xiǎn)服務(wù)對(duì)象上，繼續(xù)加大對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體的保費(fèi)補(bǔ)貼力度，進(jìn)一步完善保費(fèi)補(bǔ)貼管理政策。總之，綜合施策，提升農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，降低抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)。

4 結(jié)束語(yǔ)

開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款工作，是農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)村金融改革的一項(xiàng)任務(wù)，目的是為廣大農(nóng)村群眾提供貸款，破解其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上遇到的融資難問(wèn)題。本文全方位、多層次分析研究農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款現(xiàn)狀，研究試點(diǎn)政策實(shí)施中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及原因，有針對(duì)性的提出對(duì)策建議，以期望更好的推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款工作的順利開(kāi)展。

參考文獻(xiàn)

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