地方政府性債務管理框架及專項債政策解讀

姜博

一、地方政府性債務主體

地方政府舉債主體為省級政府，地方政府及其所屬部門采取發行地方政府債券方式舉債，除此以外不得通過其他任何方式舉借債務，即政府債務不得通過企業舉借，企業債務嚴禁由政府償還，債務償還時需遵循誰借誰還、風險自擔原則。

二、政府債務劃分

按償債資金來源劃分，地方政府債務分為一般債務和專項債務。

一般債券是地方政府為了彌補一般公共財政赤字而發行的地方債券，可緩解地方政府臨時資金緊張，因此，一般債券主要投向沒有收益的項目。

專項債券是地方政府為了建設某專項具體工程而發行的債券。因此，專項債券主要投向有一定收益的項目。按專項債券是否明確用途，專項債券又可分為普通專項債（未明確用途，用于調節地方政府性基金預算的債券）和項目收益專項債（明確用途對應到項目或其他非標準化品種，通過項目自身產生收入自平衡的專項債）。2017年以來，我國試點專項債，強化項目收益和融資自求平衡的管理理念，目前已發行的項目收益專項債包括但不限于土儲、收費公路、棚戶區改造和高校債等。

按債券用途劃分，地方政府債務分為新增、置換和再融資債券三類，其中，僅新增債券能為基建投資提供增量資金。

三、政府債券預算管理及償還

一般債券納入一般公共預算管理，以一般公共預算收入償還，其本金可通過發行一般債券等償還，利息則不可。

專項債券納入政府性基金預算管理，通過對應的政府性基金收入、專項收入償還，其本金還可通過發行專項債券等償還，利息不可。若執行中某專項債務所對應的政府性基金收入不足以償還本金和利息的，可以從相應的公益性項目單位調入專項收入彌補。

四、舉債規模

根據《關于對地方實行限額管理的實施意見》（財預[2015]225號），年度地方政府債務限額為上年地方政府債務限額加當年新增債務限額（或減去當年調減債務限額），并將債務限額劃分為一般債務限額和專項債務限額。債務總限額的確定系由國務院確定，全國人大批準，如需調整新增，需由國務院提請全國人大常委會審批。

2020年政府工作報告明確今年擬安排地方政府專項債券3.75萬億元（2018年1.35萬億元，2019年2.15萬億元），比2019年增加1.6萬億元。2020年1-6月，全國發行地方政府債券3.49萬億元，其中，專項債券2.37萬億元，一般債券1.11萬億元;按用途劃分，發行新增債券2.8萬億元，再融資債券0.7萬億元。新增債券發行完成中央提前下達額度的93%。2020年1-6月，地方政府債券平均發行利率3.27%，其中，一般債券3.12%，專項債券3.33%;2020年1-6月，地方政府債券平均發行期限15.1年，其中，一般債券14.7年，專項債券15.3年。

五、舉債流程及發行方式

（一）舉債流程

舉債流程分為上報階段、下發階段和發行階段。

1.上報階段。發行前一年，市縣級財政部門會同行業主管部門上報省財政部門申請全年發債額度，省財政部門匯總各地市債券發行額度后報財政部，財政部經國務院報全國人大批準全年專項債券限額。

2.下發階段。財政部在全國人大批準的限額內根據債務風險、財力狀況等因素提出分地區專項債務總限額和當年新增專項債務限額方案，報國務院批準后下發至省級財政部門，省級財政部門在財政部下達的本地區專項債務限額內，提出省本級及所轄各市縣當年專項債務限額方案，報省級人大批準后下達市縣級財政部門。

3.發行階段。由市縣級財政部門聘請咨詢機構進行方案制定、材料編寫，上報省級財政部門進行審核。土儲、收費公路、棚改專項債按財政部相關管理辦法，省級財政在額度范圍內報國庫司組織發行。其他符合自求平衡條件的重點項目由省級政府制定實施方案及專項債券管理辦法，報財政部審核通過后，向國庫司申請組織發行，通過債券市場完成發行后，由省級財政部門轉貸給市縣。

（二）發行方式

地方債券的發行市場包括銀行間債券市場與交易所債券市場。其發行方式包括公開發行和定向承銷發行，其中公開發行類單一期次債券發行額在5億元以上的須通過招標方式發行。定向承銷類僅在銀行間市場發行，且暫不可在銀行間債券市場和交易所債券市場進行現券交易。

六、資金用途

一般債券主要用于沒有收益的項目，專項債券用于有一定收益的公益性項目。專項債券具體用途如下：

（一）用作政府投資項目的直接投資資金

專項債收入進入發債收入后，政府以直接投資的方式投入項目;項目實現的收益回到政府性基金或經營性專項收入，歸還專項債本息。此類項目政府直接投資，沒有其他經濟主體參股。

（二）用作對項目公司、社會投資人的債務性資金

政府方（包括委托城投企業、融資平臺公司，從事公益性項目的地方國有企業，下同）以股東借款（政府控股或參股）或委托貸款（政府不參股）的方式借給項目公司或項目實施主體（不成立項目公司的情況），項目公司或項目實施主體用項目收益歸還政府方股東借款或委托貸款，政府方將收到的還款本息計入項目對應的政府性基金收入或專項收入，用以歸還專項債本息。這種方式適用于PPP、特許經營等政府不主導只參股，甚至政府不參股的項目。

（三）用作項目公司的項目資本金

根據《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號）的規定，允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。對于專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目，主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰略的地方高速公路、供電、供氣項目，在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實際水平過度融資。通知同時規定，對有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項目，由地方政府發行專項債券融資;收益兼有政府性基金收入和其他經營性專項收入，且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的重大項目，可以由有關企業法人項目單位根據剩余專項收入情況向金融機構市場化融資。因此，個人理解，如果一個項目僅有政府性基金收入，是不能市場化融資的;若只有專項收入，且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的項目，才可市場化融資，且市場化融資的還款來源只能是專項收入。

（四）專項債具體行業領域正面及負面清單

允許投資領域

（1）專項債用作資本金的10個領域：鐵路、收費公路、干線機場、內河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網和儲氣設施、城鄉電網、水利、城鎮污水垃圾處理、供水。

（2）專項債非資本金用途投向的相關領域

2.禁止投資領域

★嚴禁將新增專項債券資金用于置換存量債務

解讀：筆者認為，專項債只能用于項目建設，因此不能用于償還存量債務。專項債需轉化為實物投資量。存量隱性債務的化解方案中，不包括通過增加地方政府債務限額置換隱性債務的解決方式。但地方債資金是否可用于償還存量隱性債務項目政府拖欠工程款，仍有待探討（2019年1月9日國務院常務會議部署加快發行和用好地方政府專項債券，會議指出“專項債募集資金要優先用于在建項目，防止‘半拉子工程，支持規劃內重大項目及解決政府項目拖欠工程款等”，2019年1月15日，國新辦舉行落實中央經濟工作會議精神新聞發布會，財政部長助理在解釋如何使用地方專項債資金時指出“優先用于解決在建項目‘半拉子工程，存量隱性債務項目政府拖欠工程款問題等”。該事項未正式發文明確）。

★不允許搞形象工程、面子工程

解讀：筆者認為主要針對獨山縣、三都縣盲目融資舉債用于政績工程和形象工程建設，導致地方債務規模過大，債務風險突出問題。政府“亮化”工程、景觀提升和主題公園等形象支出不得使用專項債。

★新增專項債券資金依法不得用于經常性支出，嚴禁用于發放工資、單位運行經費、發放養老金、支付利息等

★嚴禁用于商業化運作的產業項目

解讀：筆者認為須是政府主導的，服務于社會公共利益的項目，不得用于以企業自身盈利為目的的商業化運營項目。

★嚴禁用于企業補貼

解讀：筆者認為，此條主要是限制用于對于企業的補貼和獎勵，包括但不限于虧損補貼、研發補貼和企業獎勵等。

★不安排產業項目、土地儲備項目和房地產相關項目

★不得作為政府投資基金、產業投資基金等各類股權基金的資金來源，不得通過設立殼公司、多級子公司等中間環節注資，避免層層嵌套、層層放大杠桿。

3.可以由企業法人項目單位進行市場化融資的情況：收益兼有政府性基金收入和其他經營性專項收入，且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的重大項目，可以由有關企業法人項目單位根據剩余專項收入情況向金融機構市場化融資。

筆者解讀：（1）融資主體必須是企業法人項目單位，機關法人和沒有轉型或未化債的融資平臺公司不能市場化融資。

（2）進行市場化融資必須同時滿足三個條件，即專項收入+重大項目（無具體界定標準）+償還本息后有剩余專項收入（償還本息后有剩余專項收入無從判定）。