上海崇明生態島建設研究

崇明島位于長江入海口，是世界最大的河口沖積島，是上海的重要生態屏障和戰略發展空間，是長江生態廊道與沿海大通道交匯的重要節點。自生態島建設目標確立以來，上海市和崇明縣（區）統籌“國家戰略，上海使命，崇明愿景”三大時代要求，探索“生態環境保護、生態產業發展、生態文化建設”共生發展機制，有效實現了自身的高質量發展，有力服務了國家生態文明建設的大局。

主要階段與重要進展

1.主要階段

（1）上海戰略框架階段（2001-2006年）。以2001年國務院正式批復《上海市城市總體規劃（1999-2020年）》，明確將崇明島建設為生態島的目標為起點，到2005年上海市政府批準《崇明三島總體規劃（崇明縣區域總體規劃）2005-2020年》，首次明確提出建設生態島的總目標及相應規劃，以具有法律法規性質的市縣兩級規劃為標志，崇明建設生態島的戰略定位和發展框架基本確立。

（2）長三角戰略框架階段（2007-2015年）。2007年時任上海市委書記習近平調研崇明島時明確指出，崇明建設生態島是國家戰略的重要組成部分，并特別強調崇明島對長三角發展具有重要意義。2010年，上海市政府印發《崇明生態島建設綱要（2010-2020年）》，明確崇明島生態建設的目標、指導方針及框架形態，為崇明生態島建設進一步服務國家生態戰略提供了平臺支撐，崇明生態建設在戰略定位和戰略空間兩方面實現了重大突破。

（3）國家戰略框架階段（2016年- ）。崇明的戰略定位和建設推進與國家戰略的關系日益密切，形成互動共振的良好局面。2016年3月，中共中央政治局審議通過《長江經濟帶發展規劃綱要》，將生態環境放在長江經濟帶發展的首位。7月，崇明正式撤縣設區。12月，上海市人民政府發布《崇明世界級生態島發展“十三五”規劃》。2018年，國務院正式批復《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》，明確提出建設崇明世界級生態島。2019年，國務院發布《長三角一體化規劃綱要》，提出“加強環巢湖地區、崇明島生態建設”，崇明生態島建設正式成為國家戰略的重要組成部分，為新時代高水平服務國家生態文明戰略創造了有利條件。

2.發展進程

（1）生態島理念深入人心。2013年，時任上海市委書記韓正在崇明調研時表示，“崇明縣下決心調整產業結構，淘汰落后產能，建設生態島的理念已經深入人心。”為建立長期的環保機制，崇明生態環境局加強環保法制宣傳，專門設立環境信訪制度，2017年、2018年受理的環境類案件均在1400件左右，內容涉及空氣、水源、噪音和固廢等方面。目前，無論是崇明區政府、企業機構，還是廣大市民、外來務工人員，都將崇明的生態保護視作本地區經濟社會發展的中心，成為崇明生態島建設和長遠發展的文化動力。

（2）生態保護成效顯著。崇明的空氣、水源和土壤等環境要素指標都達到或超過國家標準，明顯優于上海平均水平，目前已成為上海市空氣質量最優、綠地面積最廣、生物多樣性最為豐富的區域［1］。2018年崇明全區空氣質量優良天數為314天、飲水水源地水質較為穩定、3個備選水源地基本達到III類水標準，土壤環境質量優于全市平均水平。2017-2018年，崇明區完成農村生活污水工程項目對象約20.5萬戶，1595條段黑臭水體全部完成整治，6364條段劣V類水體（含黑臭水體）已完成整治5827條段（2018年任務量是2328條段）。

（3）經濟社會發展與生態文明共進。崇明生態環境局設置了環境準入制度。《上海市崇明區總體規劃暨土地利用總體規劃》提出“嚴格限制高耗能工業及低層次利用和輸出初級產品的產業，清退能耗高、污染重的傳統產業。增強能源科技自主創新能力，大力培育科技創新型企業。提高產業準入門檻，嚴格限制產能過剩行業項目，特別是落后的高污染、高能耗項目建設”。崇明生態島建設在符合國家對生態文明建設要求的同時，還在最大程度上保障了當地經濟社會的穩定發展。

特點和經驗

2014年，在上海崇明生態島國際論壇上，聯合國環境規劃署發布的《崇明生態島國際評估報告》指出，“崇明島生態建設的核心價值反映了聯合國環境規劃署的綠色經濟理念，對中國乃至全世界發展中國家探索區域轉型的生態發展模式具有重要借鑒意義，聯合國環境規劃署將把崇明生態島建設作為典型案例，編入其綠色經濟教材[2]。”表明崇明生態島經過多年的探索和努力，在自然生態、人居生態和產業生態等方面已經形成了具有國際領先水平和廣泛借鑒意義的發展模式。

崇明生態島的發展理念和建設實踐，既是國家實施綠色發展理念、建設美麗中國的直接體現，同時也為“堅持和完善生態文明制度體系”作出了有益嘗試和積極探索，深入研究和系統總結崇明的地方經驗，在國家戰略框架下進一步深化和提煉，對于上海建設生態之城、長三角綠色一體化發展、長江經濟帶高質量發展等均具有重要的實踐意義和示范價值。

1.特點

（1）以生態環境保護為前提，合理控制人口數量。新世紀以來，崇明的人口一直控制在70萬人左右，為生態保護奠定了良好基礎。在未來發展中，崇明還將保持這一人口總量。從生態角度看，人口數量直接決定著人與環境的關系，人口數量的控制不僅能極大地減弱生態保護的壓力，更能為當地生態社會建設和生態經濟發展提供基礎性保障。

（2）以環境指數為標準，嚴格設置生態紅線。崇明在本島土地利用和城市規劃方面嚴格以國際生態環境指數為標準，在鳥類、魚類等多個自然保護區內嚴格禁止任何形式的開發，盡可能維護自然生態環境的原始面貌。生態決策的嚴格執行和生態指標體系的創立[3]，雖然短期來看會對經濟增速產生直接影響，但從長期看，生態系統的保護必將為崇明島生態經濟的循環發展和持續增長提供保障。

（3）以生態建設為目標，合理布局城鄉結構。崇明的城鎮布局完全依照國際生態島的建設標準，合理規劃土地，布局城鎮、街道和交通，做到緊湊利用和平衡發展相結合。一方面解決了城鄉發展不平衡帶來的環境問題，另一方面強調以綠色為宗旨的內涵式發展，推動符合生態環境要求的美麗鄉村建設，實現經濟發展和生態保護的雙贏。

2.經驗

（1）始終秉承循環經濟的發展思路。2017年，崇明發布“十三五”循環經濟發展規劃，布局了“東西南北中”五大特色循環經濟區域，并在各區域重點布局特定產業，如農業、海洋裝備、智慧島數據產業、固體廢物處置和風力發電等。崇明以生態創新服務鄉村振興，形成了新農村循環經濟體系，如“種養結合”的養豬新模式，生態魚塘不僅提高了水產品品質，也實現了“水在林中流，魚在水中游，人在林中走，鳥在林上飛”的生態修復目標。崇明的循環經濟還體現在綠色能源利用、出行方式變革以及低碳生活觀念推廣等方面，為城鄉一體化綠色發展積累了經驗。

（2）積極踐行垃圾分類政策。2011年崇明開始開展垃圾分類工作，2019年實現了垃圾分類全覆蓋。在此過程中，有序推進農村地區“定時定點”和“撤桶計劃”，并利用“互聯網+大環衛”的智慧環衛管理平臺，實現對垃圾分類各環節的動態智能管理，較好地解決了垃圾回收處理問題，為生態島建設解除了后顧之憂，也為上海市乃至全國的垃圾分類回收和分類處理的推廣提供了先行示范。

（3）大力提高環境保護力度。依靠現代信息技術，建立形成了以崇明能源互聯網項目為代表的“互聯網+”智慧能源實施方案。在保證環境不被破壞的前提下，廣泛應用新興技術，促使農村生活污水就地處理、達標排放。在能源利用方面，自主創新生活濕垃圾處理技術，做到濕垃圾不出鎮。在節能方面，崇明形成陳家鎮生態示范樓工程建設的生態示范經驗及節能技術體系。

基本思路和戰略定位

當前，崇明最大的優勢是具有優良的水、大氣、森林和濕地等自然本底條件，同時也是首批進入全國生態文明示范區創建名單的地區，崇明應把握國家生態文明建設的重大戰略機遇，在以生態為導向的空間布局優化、產業結構調整、循環經濟模式探索、生態文化體系建設及機制體制創新方面先行先試，爭做國家生態城市和生態文明制度建設的排頭兵。

1.基本思路

■ 一彎新月 王全福/攝

（1）崇明應以建設與上海全球城市相匹配的現代化世界級生態島的格局和視野為出發點，以為“堅持和完善生態文明制度體系”出真招和建設美麗中國出實招為著力點，研究和制定具有重大戰略布局和戰略突破性質的發展戰略，更多更好地服務國家現代化發展大局，同時實現自身的跨越式和高質量發展。

上海作為全國改革開放排頭兵和創新發展先行者，崇明作為上海生態文明建設的核心功能區和主要承載者，要深入把握生態文明建設、鄉村振興戰略、長江經濟帶、長三角一體化以及上海全球城市建設五大國家資源集于一身的獨特優勢，充分發揮通江達海的先天區位優勢、整體生態定位的政策優勢、優良水土氣生條件的生態優勢、多年生態發展的工作基礎優勢，從服務國家戰略和高質量發展的高度，研究和提出具有系統集成和資源整合性質的戰略發展目標，統領崇明生態島的生產、生活和生態，在服務生態文明建設、經濟高質量發展、區域一體化進程以及城鄉融合發展等方面探索形成一系列可復制可推廣的政策體系和實踐模式，建設以綠色、人文、智能和可持續為特征的自然生態優美、人居生態和諧、生態經濟發達、文化魅力獨特的現代化世界級生態島，為國家生態文明建設和綠色城市發展提供示范引領作用。

（2）作為首批全國生態文明示范區創建單位和國家實施綠色發展戰略的先行者，崇明以“西灘濕地保護與開發雙贏模式實踐區”“東灘濕地生態保育與修復示范區”、陳家鎮生態示范樓工程集成技術體系、“互聯網+”智慧能源實施方案、“生態、海島、鄉村”三位一體的“生態文化功能區”規劃、長江口跨區域環境污染聯防聯治機制、全球城市康養旅游和運動休閑新模式為代表，在生態保護和生態島建設中積累了較為豐富的經驗，具備了規劃建設“中國新型綠色城市”和“全球現代化高品質生態示范島”的基本條件。未來應進一步加強理論研究、頂層設計和政策供給，走出一條符合國家生態文明建設總體要求、長江經濟帶和長三角一體化區域發展內在要求、上海和崇明區現代化和新型城鎮化建設實際需要的綠色發展之路。

2.戰略定位

以綠色引領經濟高質量發展為主線，以建設中國新型綠色城市和全球現代化高品質生態示范島為目標，切實加強崇明生態島建設，加快培育現代化生態經濟體系，探索構建中國特色生態文明政策制度體系，打造綠色發展引領產業升級、環境保護治理與經濟高質量發展試驗區，走出一條體現國際視野、承載國家戰略、肩負上海使命和彰顯崇明特色的綠色城市發展道路。

（1）打造具有世界一流水平的生態環境品質。厚植生態基礎，持續開展生態治理，植入生態元素、體現低碳理念，促進循環經濟發展，提高資源產出率，引領綠色低碳生活方式，打造人與自然和諧共生發展新格局，創建生態節能智慧的和諧人居綠色城市環境。

（2）培育具有全球競爭力的生態經濟能級。依托上海建設全球城市的綜合優勢，把握全球科技和產業新一輪變革機遇，運用綠色發展理念謀劃新型生態經濟布局，完善生態產業鏈，形成具有全球競爭力、與上海全球城市相匹配的生態產業集群，在全球島嶼生態經濟圈中具有影響力和話語權。

（3）發揮具有全國影響力的生態創新示范效應。堅持市場主導、政府引導，在國家戰略中抓住區域發展新機遇，率先走出一條生態優先綠色發展的新路，率先打造人與自然和諧共生的美麗中國典范，成為新型綠色城市建設的試驗區。

（4）發揮具有全國輻射力的生態引領帶動功能。依托獨特的地理區位和先發優勢，爭當長江流域綠色生態發展的排頭兵和先行者，成為長江經濟帶和沿海經濟帶的“生態橋頭堡”，在綠色發展引領區域和城市發展上探索形成系列經驗，為我國和全球推進生態文明建設和實現綠色發展提供崇明模式。