美聯儲銀行資本監管框架改革及啟示

2018年5月，美國參議院通過并正式實施《促進經濟增長、放松監管要求、保護消費者權益法案》（簡稱《法案》），標志著其金融領域監管在經歷應對金融危機的緊縮政策后再次轉入寬松周期[1]。為落實《法案》中的相關要求，近兩年來美聯儲相繼發布一系列金融監管改革政策[2]，對銀行業資本金、杠桿率、流動性指標和壓力測試等方面的要求進行了修訂。其中，今年3月5日公布的《銀行資本監管改革最終規則》（簡稱《最終規則》）[3]，修訂了銀行資本監管、壓力測試和監管報告等方面的相關要求，并正式引入“壓力資本緩沖”（Stress Capital Buffer，SCB）來確定單家銀行的資本儲備要求，預計修訂后的《最終規則》將對美國大型銀行資本要求有所提高，而對中小型銀行的要求有所降低，一定程度上體現了《法案》中考慮不同規模、不同性質銀行風險水平的差異化監管思路，《最終規則》將于今年10月1日正式生效。研究和分析美聯儲銀行資本監管改革的變化和趨勢，對于我國完善金融監管政策、豐富銀行資本監管工具具有一定的啟示和借鑒意義。

資本監管規則的主要變化情況

1.正式引入壓力資本緩沖要求

此次修訂的《最終規則》的最大變化就是引入了“壓力資本緩沖”的概念（見圖1）。根據《最終規則》，銀行的壓力資本緩沖要求等于以下兩者之和：銀行在嚴重不利情景下的最低核心一級資本充足率與初始資本充足率的差值（即壓力測試損失）；4個季度（未來9個季度計劃期的第4到第7個季度）計劃分配普通股股息占風險加權資產的比率。銀行最終的壓力資本緩沖等于根據上述公式計算出的SCB與2.5%①之間的較大者。此外，銀行的重大業務計劃變更（如合并、收購或剝離等）不再納入壓力情景下的資本規劃考慮，簡化了部分情景參數，如取消目前作為加強銀行資本規劃監督審查標準而適用的30%股息派息率等。

2.簡化了監管壓力測試情景和資本監管要求標準

圖1 《最終規則》修訂后銀行需滿足的資本要求

一是《最終規則》取消了監管壓力測試情景中的不利情景，由原先的三個壓力情景減少為基準和嚴重不利兩個假設情景。二是對大型銀行②的壓力測試資本要求標準從13項降至8項，具體為：壓力情景下，減少了嚴重不利情形一級杠桿率要求（Tier 1 Leverage Severely Adverse）和嚴重不利情形補充杠桿率要求（Supplementary Leverage Severely Adverse）；基準情景下，減少了標準法計算的核心一級資本（CET1 Standardized）、一級資本（Tier 1 Standardized）和總資本（Total Standardized）等要求（見圖2）。

圖2 資本監管要求變化的主要情況

3.修改銀行合格留存收益的定義

以往的合格留存收益（eligible retainedearnings）定義中要求銀行將包括本季度在內的前4個季度的凈利潤減去相應期間的資本分配額。經濟景氣的環境下，銀行通常緩沖資本較為充足，傾向于多分配利潤，而當經濟下行面臨壓力環境時，在扣除之前分配資本后，可能導致壓力情況下銀行的合格留存收益急劇下降，進而使后續分紅受到監管限制。為避免出現該情況，在面臨壓力時期時，銀行可能會收緊信貸和其他金融中介活動，從而避免資本留存緩沖落入監管懲罰區間，這與壓力時期增加信貸支持經濟、逐步限制分紅的監管思路相違背。因此，《最終規則》修訂中將合格留存收益的定義修改為扣除資本分配后的銀行前4個季度凈利潤，與前4個季度平均凈利潤之間的孰大者，對于資本留存緩沖低于2.5%的銀行仍將按照之前的定義計算合格留存收益。此次修改將允許銀行在面臨壓力時，逐步減少資本分配，增加激勵以便在壓力情況下繼續放貸以支持經濟恢復。

4.取消壓力杠桿緩沖要求

與美聯儲2018年發布的征求意見稿相比，《最終規則》中取消了壓力杠桿緩沖（Stress leverage buffer）的相關要求。原因在于杠桿率作為資本充足要求的補充，具有無風險敏感性的特點，而壓力杠桿緩沖要求會增加資本規則的復雜性，考慮到美聯儲綜合資本分析和審查（CCAR）與常規資本監管中已包含了相關的杠桿率要求，同時為了明確資本框架中基于風險和非基于風險資本要求之間的區別，《最終規則》取消了壓力杠桿緩沖要求，但銀行仍需持續滿足無壓力情形下的杠桿率相關指標約束。

5.調整中小銀行核心一級資本計算方法

《巴塞爾協議Ⅲ》下，累積其他綜合收益（AOCI）可算作銀行一級資本（CET1）要求的組成部分，根據美國GAAP會計準則，可供出售類證券的未實現損益等項目可被計為AOCI的一部分。但在利率波動較大的市場環境下，這類資產項目的價值波動可能會導致銀行資本水平波動加劇進而影響銀行的資本規劃，部分銀行出于審慎考慮選擇增加資本儲備緩沖避免資本波動造成資本充足率不達標的風險，這將導致銀行成本提高。為了降低中小型銀行的成本，美聯儲允許符合條件的第Ⅲ類銀行機構③及規模更小的銀行選擇是否將部分波動較大的AOCI項目一次性從CET1中扣除。

6.取消或修訂部分監管批準事項

一是取消對資本規劃的定量異議④（Quantitative Objection）。在決定是否反對銀行的資本規劃時，美聯儲將從定性角度進行評估，即考慮銀行是否存在重大未解決的監管問題、資本規劃的假設和分析是否合理以及資本充足評估過程的穩健性、評審的方法是否合適等，而壓力情景下資本充足率低于標準不再作為反對銀行資本規劃的考慮因素。二是修訂資本分配事先批準要求。只要資本不低于監管限制，就允許銀行在沒有美聯儲批準的情況下提高對投資者的派息，但需在15天內將其資本規劃的變化告知美聯儲。如果銀行重新提交資本規劃，將由美聯儲通知其壓力資本緩沖要求是否需要重新計算。

7.增加監管壓力測試的透明度

在2019年的壓力測試中，美聯儲披露了其中兩個重要模型和一些特色貸款的預期損失率，并計劃在今年公布另外兩個模型，此后每年再公布一個模型，直至所有測試模型全部公開。同時，美聯儲計劃對壓力測試的具體情景和情景設計過程進行披露，通過每年收集公眾關于壓力測試情景設定和銀行體系風險的意見反饋，對情景設定的合理性和具體方式進行征詢。此外，美聯儲考慮從2021年后逐步在壓力測試中引入“當前預期信貸損失（Current Expected Credit Loss，CECL）”⑤方法。

資本監管規則變化的影響

1.資本監管框架更具前瞻性和風險敏感性

與之前2.5%的固定資本留存緩沖要求相比，此次監管改革后，所有銀行的具體資本緩沖要求將與其年度監管壓力測試結果掛鉤，全球系統重要性銀行（G-SIBs）還需滿足額外的附加資本要求。通過將不利經濟條件下銀行的資本要求與非壓力測試下的資本監管要求相結合，銀行的資本監管框架將體現對未來經營狀況和宏觀環境的預判、應對情況，從而更具前瞻性和風險敏感性。

2.G-SIBs資本監管要求提高，中小型銀行資本監管要求有所放松

一是除G-SIBs以外的銀行一級資本要求明顯降低。根據美聯儲2013－2019年CCAR相關數據的測算結果，第Ⅰ-Ⅳ類銀行的總體一級資本要求預計將平均增加110億美元，比目前的要求增加約1%，其中G-SIBs的一級資本要求平均增加460億美元，比目前增加7%，第Ⅱ-Ⅳ類銀行一級資本要求則將平均減少350億美元，比目前降低約10%。二是取消壓力杠桿緩沖要求將使除G-SIBs外的銀行一級資本要求明顯減少。預計將降低總計490億美元的一級資本要求，較之前的要求約下降4%。三是銀行長期融資成本降低，或將改變其資本管理方式。資本要求的變化將降低銀行每年所需的資金進而推動長期債務融資成本的下降。此外，通常銀行會對核心一級資本和一級資本保持超過監管要求的“管理緩沖”（Management Buffers），由于最終規則改變了壓力測試對資本的要求，銀行可能會相應改變“管理緩沖”的方式，導致資本水平的變化。

3.簡化壓力測試要求或將增加市場流動性

以往銀行為滿足監管壓力測試要求會傾向于囤積現金，特別是在季末和年末時點，這一舉動可能會加劇回購市場的波動，造成諸如2019年9月美國回購市場的“錢荒”現象發生。美聯儲取消壓力杠桿緩沖和一年期計劃紅利分配要求或將降低銀行流動性要求約2%，這將較大程度緩解市場流動性問題。此外，模型分析評估測算認為最終規則對美國宏觀經濟的長期影響較低，但由于銀行資本分配會呈現周期變化，在經濟和信貸周期運行的不同階段，最終規則的影響可能有所不同。

4.壓力測試的變化趨勢對監管提出了更高要求

一是壓力測試過程的不斷公開透明雖然能讓公眾了解更多關于大型銀行資本規劃的信息，以及美聯儲考察銀行資本規劃和風險管理能力的方式方法，從而提升監管公信力，但壓力測試的透明性會導致銀行采用類似的測試方法，增加模型的共同弱點，進而給金融穩定帶來一定風險。監管機構需要持續豐富壓力測試情景設計，并應對更多與商業周期無關的風險事件和一系列負面市場因素的考驗。二是未來引入的“當前預期信貸損失”（CECL）方法可能增加監管壓力測試的難度，并導致銀行撥備水平增加。CECL要求所有金融工具在初始確認時就將整個存續期間預期信用損失的現值確認為一項費用，即金融資產減值的會計處理方式由“已發生損失法”修改為“預期損失法”，這需要對風險暴露、行業違約概率、行業違約損失率等數量參數指標進行科學設定。預期損失法將明顯增加銀行減值撥備，在經濟下行初期可能出現資本比率波動。

借鑒與啟示

1.拓展“適配性”監管理念

從2018年開始，美聯儲陸續修訂了不同類型銀行的資本充足、杠桿率、流動性和大額風險暴露等監管要求[4]，最新公布的《最終規則》中也區分了不同規模、不同風險特征和不同系統重要程度的銀行資本監管和壓力測試要求，在監管方式上更加靈活機動，體現了“適配性原則”（Proportionality Principle）的監管思路，這也是近年來國際監管組織和各國監管機構落實《銀行業有效監管核心原則》的重要理念之一。目前，我國實行的監管規則中僅有流動性監管指標（如流動性覆蓋率和凈穩定資金比率適用于資產規模在2000億元以上的銀行）、資本充足指標（G-SIBs資本充足率≥11.5%、其他銀行資本充足率≥10.5%）以及央行宏觀審慎評估（Macro Prudential Assessment，MPA）管理框架中部分落實了分類監管、適配監管等原則，但在不同類型銀行資本要求、信息披露和各類風險資產計算等方面的分類監管仍有待探索。特別是在當前應對新冠肺炎疫情的背景下，適度放松對中小金融機構的監管容忍度，使其能夠依法合規使用再貸款再貼現等貨幣政策工具，更好地支持經濟恢復和企業復工復產。當然在實踐“適配性”監管理念的同時，還需要注意加強金融風險防范，完善銀行風險處置和市場化退出渠道，避免產生道德風險。

2.強化金融監管工具的運用效果

美聯儲新引入的壓力資本緩沖將每家銀行機構所需的資本水平與在監管壓力測試下的風險概況和潛在損失緊密結合，使銀行資本監管更具前瞻性的現實意義。資本充足水平不僅是衡量銀行償付能力的重要指標，也是金融監管部門對銀行的風險情況進行監管評價的重要依據之一，每年金融監管部門在對商業銀行進行償付能力方面的壓力測試時，都會考慮不同程度的外部沖擊情景下銀行資本水平變化情況。但是相關的測試結果僅作為參考依據，對于銀行審慎經營和風險控制等方面的約束力不強，造成部分機構的壓力測試實際上流于形式。未來金融監管部門在完善和豐富監管工具的過程中，可以借鑒美聯儲的監管改革思路，考慮將每家銀行的壓力測試結果與央行金融機構評級、銀保監部門的監管評級等工具結合起來，探索將壓力情景下的銀行資本充足、流動性、利潤及資產質量等情況嵌入評級指標中，提高風險評估、預警的針對性和有效性，同時使商業銀行能夠真正意義上根據壓力測試的結果調整經營管理策略，提高風險管理水平。

3.完善壓力測試方法，發揮前瞻性風險評估功能

目前在對銀行業的壓力測試方面，中國人民銀行、銀保監部門以及商業銀行自身均有開展針對不同測試類型、不同測試情景和不同項目的壓力測試，在測試的周期和方法上也有所不同。與國際監管機構實施的壓力測試相比，我國目前的監管壓力測試大多采用半靜態測試方法，測試窗口時間多選擇一年，即基于商業銀行基期數據，測試在不利的沖擊情景下，銀行資產負債以及資本充足水平的影響情況，未充分考慮測試窗口期中銀行對壓力情景的應對措施和資產負債表的變化情況。在美聯儲的壓力測試中，風險因素進行傳導有9個季度的窗口期，考慮到風險傳導的累積和演變，未來我國在完善壓力測試方法時，可以考慮豐富測試模型假設，根據現實情況合理設定壓力測試窗口期，并加入銀行對資產負債表的調整應對情況，探索動態測試過程，使測試結果更貼合實際變化和指導意義。

4.適當增加壓力測試的透明度，強化市場紀律

從美聯儲的經驗來看，壓力測試結果的公開給公眾提供了主要大型機構資本缺口的估算，約束機構為其資本信息負責同時要求其補足資本缺口，并讓投資者、對手方、分析師和市場對被測試機構的經營狀況作出更充分的判斷。目前我國開展的自上而下和自下而上的壓力測試，相關測試方法和測試結果的知曉范圍僅限于監管部門和銀行自身，在缺乏有效外部監督的情況下，銀行改進的主動性有所不足。未來在進一步豐富測試情景設計、完善壓力測試方法的過程中，在不涉及單個銀行特別是上市銀行經營細節的前提下，可考慮適當公開測試過程和測試結果，提升公眾對監管部門的可信度和壓力測試的有效性。

■ 隱者之居 李艷明/攝

注釋：

①根據巴塞爾協議III，銀行在滿足最低資本要求之外還需滿足2.5%的資本留存緩沖要求。

②主要指并表資產規模在1000億美元以上的銀行控股公司和外國銀行的中間控股公司。

③第Ⅰ類機構包括了美國的所有全球系統重要性機構（G-SIBs）及其集團下屬的存款類公司；第Ⅱ類機構為符合總資產大于等于7000億美元或跨境業務大于等于750億美元任一條件的機構；第Ⅲ類機構為總資產大于等于2500億美元的機構，以及加權短期批發性融資、非機構資產或表外暴露大于等于750億美元，但不屬于第Ⅰ、Ⅱ類機構的機構；第Ⅳ類機構為總資產介于1000億美元至2500億美元之間，但不屬于第Ⅰ、Ⅱ和Ⅲ機構的機構；第Ⅴ類機構（即其他機構）為總資產介于500億美元到1000億美元之間，不屬于第Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ和Ⅳ機構的機構。

④按照程序，銀行提交CCAR評審報告后，美聯儲將組織專家對CCAR結果進行詳細的評審。評審包括定性與定量兩部分：定性部分主要是針對內部資本規劃過程的定性評估；定量部分主要是針對資本充足率的定量評估。

⑤根據2016年6月發布的美國通用會計準則（USGAAP），銀行在計提未來預期的貸款違約損失時將采用新的會計計量準則，即當前預期信用損失法（Current Expected Credit Loss），該方法要求銀行對于以攤余成本計量的信貸資產在整個生命周期的風險進行前瞻性評估，估算全部生命周期的預期信用損失，而不是僅考慮歷史數據。