信用監管的背景及建議

2019年，國務院政府工作報告首次提出“推行信用監管和‘互聯網+監管改革’，對違法者依法嚴懲、對守法者無事不擾。”同年7月，國務院辦公廳印發《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》（簡稱《意見》），提出“大力推進信用分級分類監管”。“信用分級分類監管”是指充分運用信用信息，綜合研判信用主體的信用水平，以公共信用綜合評價結果和行業信用評價結果為依據，對監管對象進行分級分類，根據不同信用等級對監管對象實施差異化的監管措施。以信用為基礎的新型監管機制不僅是社會信用體系建設的重要成果，也是推進“放管服”改革的重要抓手，是社會治理手段的創新實踐樣本，是積極推動國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。

背景

1.信用監管是深化“放管服”改革的重要抓手

今年的國務院政府工作報告提出，“深化‘放管服’改革，調整措施、簡化手續。完善社會信用體系，以公正監管維護公平競爭”。《意見》中明確提出“加強社會信用體系建設，深入推進“放管服”改革，進一步發揮信用在創新監管機制、提高監管能力和水平方面的基礎性作用”。“放管服”就是要簡政放權、放管結合、優化服務。深化“放管服”改革對創新監管提出了更高的要求，只有將公正監管落實到位，才能放的好放得開。信用的累積性、可度量性等特征決定了信用監管更多的是服務于事中事后，這契合了“放管服”改革的核心理念。而信用監管可以通過創新監管理念、轉變監管方式和強化監管手段，把監管資源配置在重點領域、重點環節和重點監管對象上，降低監管成本、提高監管成效。銜接事前、事中和事后全監管環節的新型監管機制，是深化“放管服”改革的重要抓手，是開展行政監管的重要手段。

2.開展信用分級分類監管具有良好的制度基礎

社會信用體系建設是一項系統性工程，信用信息歸集、聯合獎懲制度設計等工作為開展信用分級分類監管奠定了基礎。一是建立了信用信息共享機制。目前，我國已經通過“信用中國”網站群的構建和一體化建設，逐步實現全國各級信用門戶網站互聯互通和數據共享，形成以“信用中國”網站為核心，以各級信用門戶網站為區域中心的全國一體化信用政務服務體系和社會服務體系。國家發展改革委公布的數據顯示，截至今年1月，全國信用信息共享平臺已聯通46個部門和所有的省區市，歸集各類信用信息超過500億條。隨著信用信息共享工作的不斷推進和完善，積累了大量的信用信息，為開展全量市場主體公共信用綜合評價提供數據支撐。二是不斷強化失信聯合懲戒機制。守信聯合激勵和失信聯合懲戒是構建以信用為核心的新型市場監管體制的重要內容，是我國信用體系建設中的重要措施。截至今年6月，各部委相繼簽署、發布了50部聯合獎懲合作備忘錄，為推進和實施信用聯合獎懲工作提供了重要依據。國家發展改革委公布的數據顯示，截至2019年6月底，全國法院累計發布失信被執行人名單1443萬人次，累計限制購買飛機票2682萬人次，限制購買動車高鐵票596萬人次，437萬失信被執行人懾于信用懲戒主動履行法律義務。開展聯合獎懲的目的，是為了鼓勵誠信，懲戒失信，通過失信信息共享，失信黑名單的公示與推送，讓失信主體承受跨地區、跨行業和跨領域的失信聯合懲戒成本。通過聯合獎懲機制建設為“守信者走遍天下，失信者寸步難行”提供保障。

3.開展信用監管是降低市場交易成本的重要舉措

據商務部統計，我國目前年簽訂合同40多億份，但履約率僅為50%左右，每年因誠信缺失造成的經濟損失超過6000億元。面對社會上存在的失信現象，市場主體在交易過程中不得不付出更高的成本去辨別交易對象的信用狀況，不得不采用第三方擔保、保險等方式來規避對方違約的風險，大大增加了交易成本。交易成本的增加在一定程度上降低了市場活躍程度。《意見》指出，“建立健全信用信息自愿注冊機制。鼓勵市場主體在信用中國網站或其他渠道自愿注冊市場經營、合同履約等信用信息，授權網站對相關信息進行整合、共享與應用”。這些信息是對公共信用信息的有益補充，擴展了信用信息的歸集范圍，對市場主體的市場經營和履約信息的歸集和公示，有利于營造履約踐諾的市場環境，對增加交易雙方的互信程度和降低交易成本起到積極的作用。

特征

信用監管的過程就是信用信息產生、歸集、共享、公開、評價、應用和修復的過程，突出強調了公共信用信息共享和公開的作用。信用監管以“互聯網+”、大數據技術為支撐，是貫穿市場主體全生命周期的新型監管機制。本質上，以信用為基礎的新型監管機制最突出的特點是分級分類監管，根據不同市場主體的不同信用狀況實施差別化監管措施，針對重點環節、重點監管對象進行監管，降低守信市場主體的監管壓力。

1.以信用分級分類為特點的新型監管

傳統的監管模式對所有監管主體采取一視同仁的態度，采用同樣的監管手段，致使政府部門的監管工作壓力大、成本高，市場主體受到的干擾多，監管效率低。而分級分類監管能夠降低政府監管成本，提高監管效率。以公共信用綜合評價結果、行業信用評價結果等為依據，對監管對象進行分級分類，根據信用等級高低采取差異化的監管措施。對守信者無事不擾，對失信者利劍高懸。

2.運用新技術進行綜合監管

信用監管是以大數據為基礎、以信用評價為依據實施的精準監管。信用監管依靠“互聯網+”、大數據對信用監管的支撐作用，整合公共信用信息、市場信用信息、投訴舉報信息和互聯網及第三方相關信息，運用大數據、人工智能等技術手段，實現信用監管數據可對比、可追溯。建立風險預判預警機制，及早發現防范苗頭性和跨行業跨區域風險。信用監管也是綜合監管，在充分發揮公共信用綜合評價、行業信用評價等各類信用評價作用的基礎上，對市場主體的信用狀況進行精準刻畫，為開展差異化監管提供重要依據。

3.跨地區、跨部門的協同監管

協同共治是以信用為基礎的新型監管機制的基本原則之一，通過強化地區間、部門間協同監管，包括信用監管機制協同、業務協同和信息化系統協同，實現信用信息應歸盡歸、科學開展信用綜合評價以及形成標準統一的聯合獎懲措施。同時也倡導全社會的協同監管，鼓勵充分發揮行業組織、第三方信用服務機構作用，整合形成全社會共同參與信用監管的強大合力。

■ 芳辰爛熳 金永平/攝

建議

當前，全國社會信用體系建設工作已經步入正軌，并取得了一定成效。信用數據從征集、公示、查詢，到信用修復、異議處理，形成邏輯閉環，“信用分”“信易加”和“信易貸”等信用應用場景廣泛展開，聯合獎懲實施成效不斷擴大。但作為一項前所未有的全國性的制度建設工作，仍有許多內涵需要繼續探索，仍有許多環節亟待完善，仍有許多關鍵節點可以創新。

1.不斷完善信用信息歸集共享機制

基于信用的新型監管模式建立在公共信用信息平臺基礎之上，對公共信用信息數據的要求更高，數據不僅要客觀、準確和及時，也要求數據全面，這對公共信用信息的歸集工作提出了更高的要求。目前，由于各地、各部門信息化水平存在差異，特別是部分基層部門的信息化水平還較低，公共信用信息數據的歸集還存在著數據不完備、不規范以及不準確等問題，導致信息不能及時歸集到公共信用信息平臺。實際工作中，這部分數據常常占到較大的比例。因此，需進一步完善信用信息的歸集機制，保障信用信息的全面、客觀、準確和及時。

2.科學開展市場主體的信用評級評價

依據信用水平的高低，準確地將市場主體進行分組是開展分級分類監管工作的基礎。信用分級分類監管的分組較為復雜，信用信息涉及范圍廣、內容多，量化難度大，作為開展信用監管的基礎工作，信用評價要科學客觀：一是要建立科學的評價方法和模型，評價結果要經得起檢驗；二是評價機構要具有公信力，得到監管部門和市場主體的認可。

3.加快推進信用立法夯實法治基礎

近年來，社會信用體系建設在關鍵領域和重點環節取得了重要進展，但信用立法工作相對滯后。雖然上海、湖北、浙江、河北和遼寧等地出臺了地方信用法規，但目前仍缺少國家層面的全國性的信用法規。地方法規為國家出臺信用法規提供了有益的嘗試和探索，范圍各有不同，內容各有側重，具體規定也有所差別。開展信用監管工作需要對市場主體進行統一標準的信用評價，并形成數據同步、措施統一、標準一致的信用監管協同機制。因此，需要國家層面積極推動制定社會信用體系建設相關法律，總結地方立法經驗，加快研究出臺公共信用信息管理條例，統一規定對失信行為的認定，特別是統一規定嚴重失信黑名單的認定制度和懲戒措施。

4.積極推動信用監管跨區域互認

地方省、市、縣級信用信息共享平臺的建設和使用解決了信用信息分散、數據格式和標準不統一等問題，是社會信用體系建設工作的重要支撐，為開展信用應用和實施聯合獎懲奠定了基礎。2015年底全國信用信息共享平臺建成，2017年國家發展改革委積極推動全國信用信息共享平臺一體化建設和信用門戶網站一體化建設，信用信息的歸集共享工作上了一個新臺階。目前，信用信息的異地互認還不完善，在一定程度上制約了信用信息的應用水平和應用范圍，信用報告不能互認也將增加市場主體的成本。下一步，要通過不斷地完善標準化建設，積極推動信用記錄異地互認，積極拓展信用報告應用范圍，并通過建立統一標準，推動信用報告結果異地互認。實現更高層次的信用信息共享，為推動以信用為基礎的新型監管機制奠定基礎。