多中心治理體系下高校職能部門轉型路徑研究

葉波 羅蘭

摘要：多中心體系是治理結構基石，高校治理通過面對內外部利益相關方，重新配決策權，配置模式即治理結構。為適應內外部中心化主體的訴求，在組織結構中，也要與之對應，職能部門轉型調整，會隨著決策要素多樣化、信息復雜化、應變高速化，而發展改變。本文提出以下轉型優化路徑：其一，強調職能部門應由原來響應單一訴求，轉向多元需求;由原來被動命令執行，轉向主動信息服務;其二，以組織結構較為嚴密的財務處職能轉換和結構調整為例，在兼顧強化監督職能基礎上;其三，加強事前引導、數據應用、決策參考等，強化管理會計，形成一定項目組，項目組可以抽調人員，以推進教學科研的發展，提供財務支持。

關鍵詞：多中心;治理;組織結構;轉型路徑

在全面推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，隨著教育環境和要素的變化，教育管理逐步向向多方合作、廣泛參與的教育治理方向發展。面對外部環境的變化和政府有意識地簡政放權導向，學校內部治理結構怎樣調整，格外突出;公辦高校如何在黨委領導下的校長負責制的基礎上，向有利于大學制度建設現代化、內涵發展、質量提升的方向轉型，至關重要。

一、多中心體系下的轉型問題

伯頓·克拉克（B.Clark）的學術權力一元論和科爾森（J.Corson）的科層權力與專業權力二重性，在解釋大學運作中表現出來的多要素影響，都存在一定局限。基于利益相關者的多元論，不再拘泥某一點或兩點，強調各方面利益相關者共同影響高校運轉，權力影響存在多元，即有外部的，也有內部的，他們對大學發展形成合力。多元性，在高校外部，體現為多中心體系的形成;在高校內部，則表現為不同群體通過不同方式參與大學管理，以及多種訴求的回應。

多中心，是高等教育治理體系的一個基本特征。政府通過“高等教育領域簡政放權，放管結合，優化服務改革”的政策改革，逐步從辦學者轉向幕后，變成服務提供者、法規監管者，高校與政府間的代理人——監管人關系從而更加清晰。政府的主動讓位，各級教育管理部門甚至高校，被要求信息公開化、管理透明化運作，更多的教育相關者參與到學校管理事務的各環節，并且在決策中所占權重的增加，逐步形成了社會上各類現代治理體系的非政府中心，從廣義上講，高校之間相互影響，高校也是多中心之一。

作為教育事業法人，高校在改革進程中被賦予了更多的辦學自主權。為適應多中心體系，高校因此也需要與其他多中心互動，更加廣泛地擴大社會參與度。大學和政府關系的調整過程中，與大學的自主權同時加強的，還有高校之間的競爭。多元體系的開放性與資源的有限性，使得各種層次的高校，主動或被動的參與到各類競爭之中，尤其對財政撥款資源的競爭，具體表現為對財政專項資金的爭取。

對于多中心治理體系的外部變化和內部多元訴求，高校內部機構、管理模式，在長期受傳統政府命令管理下，顯得很單一，雖然有過對應大部制而衍生的大教學部制改革，高校行政仍舊也同于政府機構。高校內部機制和組織結構，在強化高校法人作用前提下，如何較好地平衡外部與內部利益相關者權益，推進教育事業發展，成為擺在高校面前的問題。政府作為辦學者逐步轉向監督者過程中，尤其在雙一流等政策背景下，高校組織結構如何促進高校更具競爭力？面對高等教育的辦學、管理和評估三者的分離，高校內部治理結構、高校的管理機制，也亟需隨之革新。

二、高校內部治理結構的深層機理

推進外部多中心和內部相關者協同創新，成為高校內部治理結構轉型目標方向。“大學內部治理涉及到結構與過程，大學內部治理結構主要是指大學內部利益相關者之間各種權力的分配、制約和利益實現的制度規定、體制安排和機制設計，集中體現大學管理的結構、運行及其規制的主要特征和基本要求。”[1]

外部的競爭加劇，使得高校在政府與市場兩大極限之間，向市場邁進了一步。雖然企業有著更靈活和更具競爭力的模式，但大學的使命、教育的公益性屬性，必然決定了，高校可借鑒，但卻不能照搬，需要探索自身內部治理模式。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010— 2020年）》明確要“完善中國特色現代大學制度。完善治理結構。公辦高等學校要堅持和完善黨委領導下的校長負責制。健全議事規則與決策程序，依法落實黨委、校長職權。完善大學校長選拔任用辦法。充分發揮學術委員會在學科建設、學術評價、學術發展中的重要作用。探索教授治學的有效途徑，充分發揮教授在教學、學術研究和學校管理中的作用。加強教職工代表大會、學生代表大會建設，發揮群眾團體的作用。”[2]顯然，中國特色現代大學制度，在高校治理結構上綜合了黨對高校的領導、高校行政安排、以及教師、學生等群體對高校管理的利益訴求，這也是對治理多中心的回應。2015 年《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》關于“加強學術組織建設，健全以學術委員會為核心的學術管理體系與組織架構”[3]，更進一步明確高校學術組織轉型的回應。教職工、學生、家長和其他社會利益相關者，通過教職工代表大學、學生工作委員會、校務委員會等內部治理和社會監督機制，參與到學校管理當中，與高校行政，共同構成內部治理結構。但內部治理機制及如何有效運作，還有待進一步研究與探討。同時，內設機構決定權在高校自己，高校就可以根據實際情況、機制運行有效性出發，適時創新和調整合適的組織結構。

三、行政職能部門的轉型之理論探討

高校的行政機構，更多源于政府機關延伸，職能型的科層結構，在高校的規模化發展，有效集中了教育資源，尤其在政府辦學、行政主導的高等教育階段，具有較高的執行力優勢。但外部多中心化與內部治理多元化，使得高校職能型模式的弱勢也被顯現出來。對于快速、多變的需求，職能化科層結構難以應對;而高校科研項目團隊，也要求更加靈活的模式。作為高校職能部門，呈現三種變化趨勢：一是，更多的為決策信息服務，以便高校各類決策層能夠及時獲取學校相關信息，從而在應對競爭、外部環境變化時有的放矢;二是多中心結構和內部各利益相關者，與高校行政相比，存在信息不對稱，為更好地適應這一變化，高校行政可以為他們提供有效信息，主動服務;三是高校各項工作所呈現的任務導向性，需要不同專業、層面人員有效配合。

近年“院、校”兩級結構在授權條件下得到發展，一些部屬兩級之間高校集中了權限，發展“大教學部”，但職能型仍舊是高校組織結構主體模式，尤其在院校兩級的職能部門、人員崗位設置更是如此。于楊等分析了美國常春藤聯盟大學二級學院治理結構，歸納了“主導型”與“合作型”兩種治理結構模式，但也指出“鑒于中外高校的差異，需認真思考外來經驗本土化的適切性。”[4]從中國國情出發，重要的是解決高校行政中職能部門設置及運行機制，在高校內部行政讓位于其他組織，或者說減低其他組織參與高校治理的成本。

對于內部治理，有必要引入響應的機制和結構調整，讓學校有形組織，即高校行政積極參與其他利益訴求當中，響應其他利益群體，甚至是圍繞相關目標運轉，而不是被動按原模式重管理輕服務。李萍等也表明“大學制度必須積極探索建立學術權力和行政權力的制衡機制，建立有助于學術事務的相對獨立運作、行政權力有效支撐的大學制度運作體系。”[5]黨委領導下的校長負責制，卻是現有機制中，對高校發展方向的制度保障。各校章程工作推進，強化了法人主體。但我們也應注意到“審視章程在大學治理中發揮的作用，與大學章程同時起到規范與引導作用的，還包含非正式慣例、習俗、規范，甚至這些非制度化因素在地位上超過了章程。”[6]而這些因素，影響項目組積極性，從而影響學校多元化發展。

學校行政更多的了解學校資源分布和優勢短缺，學校學院（學術機構）更了解學術發展和需要重點研究方向，而資源有效性，不一定被足夠考慮。原來的機構，職能部門實際管理著學院的發展，如教學處室對著學院的教學院長、教學主任、干事，科研處室對應著科研條線院長、主任、干事，即我們說的條條和框框。現在需要打破，而黨委能在大的方向和問題上把握，小的、應急性，甚至是科研前瞻性的變化，有太多束縛，限制了創新和對信息的及時反應。組建響應部門塊，不是以上級命令，而是響應下級訴求，從行政上說是自下而上的運作、參與，提供足夠信息和資源。

四、智能部門轉型路徑探索

各職能部門更多以層級結構為主，按業務劃塊：以各高校的財務部門為例，內設部門設置按職能型劃分，如按業務分為收入管理科、支出管理科、基建工程核算科、計劃管理科、資金管理科、稽查科、綜合管理科等。財務部門結構及運作，是按照如何監管出發，側重風險控制而非服務，在政府要求以全面預算和行政事業單位加強內部控制背景下，更是加強了前者，重點控制違紀違規行為，而把后者重點優化內部報賬流程、審批程序，加快支付進度。但隨著“放管服”改革推進，如何擴大和落實高校自主辦學權，財務處有著統籌學校資金，為學校發展決策服務的重要作用。事業單位分類轉型和財政撥款改革，政府資金（經常性撥款）更加有限，而教職工、校內教學科研機構，需要依托學校爭取項目資金，通過橫向課題、校企合作等多種方式籌集教學科研經費。財務處作為掌握學校各項財務數據部門，如能參與其中，能夠提供有力支撐。對財務部門要求更高，在過去注重事中核算和監督，現在向前需要在決策前提供財務數據支撐，向后要能配合項目做好績效評價。

職能型科層結構，在機構逐漸發展后，管理層次越來越多，上下層級間、行政與非行政間信息不對稱，從而效率低下。專業分工分塊和程序的固定，導致缺乏創新活力，阻礙全面發展。全面績效評價、新政府會計制度的實施，都要求高校財務向更廣、更深層次發展，高校急需以任務為導向，對組織架構予以調整，以適應內外部環境變化：

1.配置機動靈活的信息崗位。高校更具活力，關鍵在于打破信息壁壘，使得各部門按職能掌握的信息能夠共享，不只為學校行政服務，更多以任務為導向，為不同層次項目服務。可在職能部門嘗試設立專門信息支持結構或人員，專門為需要信息的項目組提供服務。即在合并“綜合管理”“計劃管理”等相關職能，設置專門崗位，提供財務信息，以輔助項目開展。

2.設立跨部門項目組。對于大型項目，從各級職能部門抽調人員，與學院形成項目組。職能部門人員了解學校整體信息，而學院人員更了解自身學科、專業發展情況。兩者相結合，能將信息共享，從而最大發揮高校自身優勢，在外部治理體系中形成競爭力;不同人員構成，打破原來“條條框框”。而每次抽調人員就從以上機構、崗位中形成，既可以有效、直接的提供財務信息，又不影響原來財務崗位和其他職能運轉。

3.引入多方監督。聯合內外部審計機構開展對接業務，重大項目聘請外部機構，這也有利于信息公開和透明化出發。財務抽調人員，承擔財務信息項目匯總、銜接工作，提供財務咨詢服務，甚至在項目立項申報時，被抽調人員也可直接作為項目小組財務方面答辯人員。通過這樣的方式，將過去臨時的項目組，與高校行政相結合;無形組織與有形組織相銜接，從而促進目標、任務導向。

參考文獻：

[1] 龔怡祖，大學治理結構：現代大學制度的基石[J]，教育研究，2009，（6）：22-26

[2] http：//www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1667143.htm

[3] http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-11/05/content_10269.htm

[4] 李 萍，吳愛萍，高校以大學章程推動現代大學內部治理結構的探究[J].大學教育，2019年10月：216-218

[5] 于 楊，尚莉麗，馮亞娟，美國常春藤聯盟大學二級學院治理結構模式、特征及其啟示[J].復旦教育論壇，2019年第17卷第5期：27-33

[6] 別敦榮，我國大學章程應當或能夠解決問題的理性透視[J]. 中國高教研究，2014年3期：1-7

作者簡介：

葉波（1981—），男，湖南長沙人，長沙師范學院財務處，助理研究員;

羅蘭（1982—），女，湖南長沙，長沙師范學院外國語學院，副教授。

資助項目：

湖南省教育學科“十二五”規劃資助課題，多中心體系下的地方本科高校治理結構轉型研究（XJK015BJG007）