省級科技計劃項目形成及評價機制優(yōu)化研究

周思維 王寶富 熊艷

摘 要：省級科技計劃是政府在科技創(chuàng)新領域發(fā)揮引領和指導作用的重要載體，項目形成與評價機制的設置關系到科技計劃實施的成效。本文在結合國家級科技計劃項目管理、各省的項目管理經驗的基礎上，以S省為例，對其現(xiàn)有的科技計劃項目形成及評價機制進行分析并提出優(yōu)化建議，旨在促進形成充滿活力的科技管理和運行機制，以推動省級科技改革、科技創(chuàng)新不斷向前發(fā)展。

關鍵詞：科技計劃;形成機制;評價機制

中圖分類號：TB ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.28.072

1 背景及意義

建設創(chuàng)新型國家，科技創(chuàng)新是基礎?？萍加媱潱▽ｍ?、基金等）（以下簡稱“科技計劃”）則是政府支持科技創(chuàng)新活動的重要方式。國務院《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》（國發(fā)〔2014〕64號）明確了改革的目標和布局，形成了具有中國特色的科技計劃體系。隨著科技改革的不斷推進，《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見（以下簡稱“意見”）》（中辦發(fā)〔2016〕50號）、《關于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)〔2018〕25號）等文件對科研項目的管理提出了更高的要求，旨在促進形成充滿活力的科技管理和運行機制，更好地激發(fā)廣大科研人員積極性和創(chuàng)造性。

各省（區(qū)、市）也積極響應國家的科技發(fā)展戰(zhàn)略，結合本地的實際，進行了科技計劃管理改革，逐步形成了較為完整的科技計劃體系。其中科技計劃項目的形成與評價是科技計劃項目管理中必不可少的環(huán)節(jié)，完善的項目形成機制能體現(xiàn)科技發(fā)展的目標并有效實現(xiàn)創(chuàng)新驅動發(fā)展的決策、科學、高效的科研項目評價機制有利于提高資源配置的效率、提高財政資金的使用效益、提升項目的績效水平，充分激勵科研人員。研究科技計劃項目的形成及評價機制有利于深化科技改革，優(yōu)化地方政府科技計劃的投入與產出形式，讓科技為地方經濟和地區(qū)發(fā)展提供更強大的支撐。本文以S省為例，從其實際的科技計劃的構成出發(fā)，研究其項目的形成與評價機制，提出相應的優(yōu)化措施。

2 科技計劃項目概況

2.1 項目類型與資助導向

S省科技計劃根據(jù)該省的經濟社會發(fā)展和科技發(fā)展需要設立，由省級財政科技計劃項目專項資金資助。S省科技計劃項目是S省科技計劃組織實施的基本單元。主要分為應用基礎研究計劃、重點研發(fā)計劃（重大科技專項）、科技成果轉移轉化引導計劃、科技創(chuàng)新基地（平臺）和人才培育計劃作四大類。根據(jù)2020年度和2019年度S省科技計劃項目指南，2020年的科技計劃項目共20類，在2019年度16類項目的基礎上增加了5類，減少了1類。

2.2 項目評審和資助方式

項目申報單位和項目負責人根據(jù)項目申報指南的要求進行項目申報，該省科技廳或科技廳委托的第三方機構受理項目申報材料，對項目申報資料的完整性、規(guī)范性、與申報指南的相符性等進行形式審查，對形式審查合格的項目予以受理。由科技廳負責組織項目評審，或委托第三方機構組織項目評審。項目評審方式以網絡評審為主，也可采取會議評審、答辯評審、通訊評審的形式。應用基礎研究項目中的自由探索型項目采取網絡評議與會評相結合的方式進行評審，重大項目在網絡評審基礎上采取會議評審、答辯評審、現(xiàn)場考察等方式進一步審核;對前補助方式支持的財政資金100萬元及以上的項目還需進行資金預算評審。

S省科技廳根據(jù)重大科技創(chuàng)新任務和申報指南，結合評審情況，充分考慮區(qū)域、行業(yè)、重點發(fā)展領域等，按照擇優(yōu)支持原則，提出項目及資金分配建議方案。項目專項資金主要采取前補助和后補助兩種支持方式。資金資助方式根據(jù)科技創(chuàng)新活動及項目屬性確定，在年度項目申報指南中予以明確。2019年S省科技計劃項目中只有2類項目采用后補助的資金支持方式，而2020年的項目僅1類項目采用后補助方式，其余項目均采用前補助方式。

2.3 項目結題驗收與績效評價

項目驗收由科技廳或科技廳委托推薦單位、第三方機構組成驗收專家組組織驗收?？刹扇【W絡驗收、會議驗收、現(xiàn)場驗收、審核驗收、委托驗收等形式，依照項目任務合同書的考核指標對驗收報告進行審核確認。獲得S省科技計劃項目專項資金前補助方式支持的項目須進行項目驗收和財務驗收，財務驗收可先于項目驗收單獨開展，也可和項目驗收一并進行。后補助項目采取事后獎補方式，不進行評審驗收，但要加強立項審查。驗收專家組按照通過驗收（含整改后通過）、不通過驗收兩種情況形成驗收結論。項目績效評價與項目驗收可同時進行，績效評價嚴格依據(jù)任務合同書開展，圍繞任務合同書確定的績效目標進行項目績效自評和一次性綜合評價。

3 比較分析S省科技計劃項目現(xiàn)狀

S省科技計劃改革經過5年的建立與發(fā)展，已經形成了一定的規(guī)模，筆者在與國家科技計劃的投入與項目組成進行比較、分析了S省2019-2020年連續(xù)兩年的科技計劃項目指南、對比其他?。ㄊ?、區(qū)）的項目管理辦法后，針對S省科研項目形成機制和評價機制提出以下幾點意見。

3.1 基礎研究投入有待加強

近年來，S省對科研經費的總投入實現(xiàn)了較為迅速的增長（見表1），從2015年502.9億元增加到2018年737.1億元，各類經費投入每年都持續(xù)穩(wěn)定的增加，基礎研究投入在各類經費投入中最低。各類經費投入占比基本與全國相當，增長趨勢略有不同。其中基礎研究的投入占比相較于全國水平的穩(wěn)定增長有一定的波動，2018年基礎研究的占比略低于全國水平。應用研究經費的投入占比在2018年也處于下降水平，而試驗發(fā)展經費的投入占比在不斷增長，與全國的情況相反。

3.2 項目資助結構有待優(yōu)化

具體分析S省科技廳發(fā)布的2019年度科技計劃項目申報指南，對S省科技計劃項目支持的4個大類，16個小類，51項具體項目的資助信息進行統(tǒng)計，應用基礎項目的經費支持最多不超過50萬，其中自由探索型項目的經費資助不超過10萬，處于所有資助項目的最低水平。2020年應用基礎項目的經費支持最多不超過80萬，而自由探索型項目仍不超過10萬，對基礎研究的資助經費處于所有資助項目的最低水平?？梢娫撌A研究的重視度還不夠，資助力度有待加強。

從資助學科類型來看，應用基礎研究支持領域，重點仍在“應用型”的基礎研究，純碎的理論基礎研究如數(shù)學、物理等基礎科學研究基本缺失。根據(jù)四部委聯(lián)合發(fā)布的《關于加強數(shù)學科學研究工作方案》，“數(shù)學是自然科學的基礎，也是重大技術創(chuàng)新發(fā)展的基礎?！睌?shù)學能為其他學科提供不可或缺的重要支撐，因此要持續(xù)穩(wěn)定支持基礎數(shù)學研究、穩(wěn)定自由探索項目經費占比。對于交叉科學的支持也僅體現(xiàn)在應用基礎研究項目中，未明確具體支持領域。

3.3 項目績效評價體系尚未建立

3.3.1 項目績效評價重視度不夠，績效目標設定不明確

S省尚未出臺獨立的科研項目績效評價工作辦法，各依托單位在進行項目管理時還無標準可依。2020年的科技計劃項目指南已對績效目標進行了規(guī)定，但績效目標僅針對于19個項目大類，未按具體項目進行設定，階段性目標不明確。部分項目評價還存在“一刀切”的做法，即不同類別、學科的項目都采用論文或專利、專著數(shù)量為評價指標。定性與定量目標的設定結合度不夠，2019年科技計劃的16類項目中，有一半的項目未設置定量的考核指標;2020年的19類項目大部分在指南中明確了定量考核指標，超過三分之一的項目只規(guī)定了定性的指標，個別項目未提及考核指標。

3.3.2 績效評價形式單一，存在信息不對稱的情況

高校的績效評價主要是由學院等二級單位負責對科研工作進行績效考核，項目負責人考核項目主要參加者完成特定科研工作的質與量，學院負責考核項目負責人組織實施特定科研項目的質與量，學校科研管理部門對學院的考核結果進行認定，是一種自下而上的考核方式。一方面，這種績效評價方式的評價者身份較為單一，學院和學校層面多以科研管理人員為主，行業(yè)的專業(yè)性可能不夠強;另一方面，這種評價方式可能會缺乏宏觀性，單純的關注了“本單位”“本?！保u價角度較為主觀;再者，自下而上的考核方式無意中形成了績效評價的單方向信息傳輸，忽視了評價雙方的互動。

3.3.3 績效評價結果未被充分利用

科研項目績效評價的結果是項目間接費用中績效支出的直接依據(jù)，科研項目的績效成都應該最大程度地直接反應項目負責人在科學研究中所作的努力和付出貢獻，目前大部分高校的間接費用中分配給負責人用于項目間接成本的中績效支出的比例只有40%-60%，部分高校還限定了其中間接成本的支出比例，科研人員的自主分配權不高，且普遍認為得到的績效鼓勵不足以代表自己的付出。

4 S省科技計劃項目形成及評價機制的優(yōu)化建議

4.1 優(yōu)化項目形成機制

4.1.1 加大基礎研究投入，提升原始創(chuàng)新驅動力

“基礎研究是整個科學體系的源頭，是所有技術問題的總機關”;《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》、2018年國務院發(fā)布的《關于全面加強基礎科學研究的若干意見》（國發(fā)〔2018〕4號）、2019年四部委發(fā)布《關于加強數(shù)學科學研究工作方案》、2020年五部委發(fā)布《加強“從0到1”基礎研究工作方案》等文件都強調強調“強大的基礎科學研究是建設世界科技強國的基石”，要不斷加強基礎研究，提升創(chuàng)新能力。結合國家政策要求和S省的基礎研究投入情況，一方面可以進一步整合科技計劃類型，將應用基礎研究上升為“基礎研究”或“自然科學基金”，強調自由探索、突出原創(chuàng)，加大對純碎基礎研究特別是數(shù)學、物理等理論基礎研究的支持。進一步將簡單的“需求引導型”和“自由探索型”分類上升為以科學問題屬性為導向的資助模式，將需求引導和自由探索貫穿在不同的科學問題探索中。可按照國家自然科學基金四大類科學問題屬性進行分類資助、分類評審。另一方面在下一步的科技改革中將大幅增加基礎研究經費投入，提高原始創(chuàng)新能力作為首要目標，豐富基礎研究的資金來源，通過接受社會捐贈、與社會機構共同設立聯(lián)合基金等方式增加基礎研究的投入渠道。

4.1.2 加大交叉學科支持力度，鼓勵企業(yè)、事業(yè)單位合作開展研究

對于基礎研究項目，打破學科壁壘才能達到不斷的創(chuàng)新。對于應用研究項目，實現(xiàn)資助導向的交叉、科研團隊的融合，將集成創(chuàng)新、跟蹤創(chuàng)新、引進消化吸收再創(chuàng)新導向都融入到重點研發(fā)計劃（重大科技專項）、科技成果轉移轉化引導計劃、科技創(chuàng)新基地（平臺）計劃中，鼓勵學科與產業(yè)的結合。引入“區(qū)域創(chuàng)新聯(lián)合基金”“企業(yè)創(chuàng)新聯(lián)合基金”等跨地、跨行業(yè)的資金支持，鼓勵科研團隊跨地合作。

鼓勵高校與企業(yè)、高新園區(qū)合作，形成高?？蒲腥藛T和企業(yè)創(chuàng)新團隊交叉融合的研發(fā)團隊。建立信息共享和協(xié)同研發(fā)的平臺，打造應用研發(fā)的科技創(chuàng)新聯(lián)盟，并且以此為載體，讓高校的科研人員快速掌握制約企業(yè)、行業(yè)、產業(yè)發(fā)展的技術瓶頸問題，在結合企業(yè)的實際需求、行業(yè)的發(fā)展，考慮實施的可行性后形成應用研發(fā)的項目庫，再面向科研人員發(fā)布指南。以此突破關鍵的研發(fā)難點，通過高效科研人員和企業(yè)科研團隊的協(xié)同創(chuàng)新，推動S省一般企業(yè)向高技術轉型、促進高新園區(qū)的快速發(fā)展。真正實現(xiàn)問題驅動、理論創(chuàng)新，技術突破革新。

4.1.3 豐富項目資助與評價模式

在當前充分調動科研人員積極性、創(chuàng)新激勵方式、進行“包干制”試點改革的背景下，項目資金資助方式也應進行多元化的嘗試，增加后補助資助方式支持的項目。對于應用類以市場結果為導向的項目可采取分段資助、后補助的支持方式，基地類、平臺類項目可多采用創(chuàng)新平臺后補助的方式，人才項目多采用獎勵性后補助的方式。

根據(jù)項目類型、特點、財政補助經費的資助強度來確定評審形式、驗收的形式、驗收專家的組成。例如，可綜合安徽省和天津市的管理方法，規(guī)定省財政資助20萬元及以下的項目，采取通信驗收或網評驗收形式，驗收專家組成員一般不少于5人，其中財務專家不少于1人;20萬元以上至100萬元以下項目可采取會議驗收形式;100萬元及以上重大項目的驗收可以采取現(xiàn)場驗收形式，或由組織驗收單位委派2名及以上專家事先現(xiàn)場考察，核實相關情況后，再采取會議驗收形式。20萬以上驗收專家組成員一般不少于7人，其中財務專家不少于2人。

在對項目進行評價與驗收時要允許試錯、允許研發(fā)失敗，以減輕科研人員的壓力，提高激勵力度。驗收結論在通過驗收（含整改后通過）、不通過驗收兩種情況基礎上增加“結題”驗收結論，對于部分探索性強、風險高的基礎研究類項目，本著鼓勵科研人員大膽探索、寬容失敗的原則，根據(jù)原始記錄證明承擔項目的科研人員確已履行勤勉盡責義務的，可予以“結題”作為驗收結論。

4.2 建立完善的項目績效評價機制

建立完善的科研項目績效評價機制意在提高項目承擔單位的績效管理意識，提高科研經費的使用效益，充分激勵科研人員，充分調動科研人員的積極性和創(chuàng)新創(chuàng)造的活力?？蓮囊韵聨追矫嫱晟瓶蒲许椖靠冃гu價的機制。

4.2.1 明確設定科研項目績效目標

在制定項目績效目標時要充分考慮目標的科學性、合理性、可考核性，將整體目標與階段性目標、定性指標與定量指標相結合，推動項目管理從重數(shù)量、重過程向重質量、重結果轉變。項目負責人在項目申報書中要按照項目指南的要求確定績效目標，且目標的制定要具有階段性，用于項目過程管理中進行實質性進展的評價;項目主管部門在項目立項評審時對任務書中的績效目標與指南要求目標的相符性進行判斷;項目承擔單位，要牽頭對項目進行績效評價，對項目的實施進度進行監(jiān)督，對考核節(jié)點進行界定。

4.2.2 分類實行項目績效評價

不同類型的研究有其自身的特點和資助導向，固定不變的統(tǒng)一評價標準并不一定適合所有的項目或學科。所以在實行科研項目績效評價時也應按照項目的類型、學科的特點進行分類評價，而不是簡單籠統(tǒng)地進行“一刀切”的評判。科學研究要允許失敗，但要分析失敗的原因、吸取教訓，是否有不可逾越的障礙，鼓勵科研人員敢于挑戰(zhàn)、不斷創(chuàng)新。對于不同類別的項目制定相應的評價指標，同時可以適當延長績效評價的時間，在項目結束后2-3年內進行績效跟蹤評價和動態(tài)評價，看科研成果是否能真正帶來社會經濟效益，是否能解決該省實際的社會發(fā)展關鍵問題，是否能支撐產業(yè)關鍵技術的發(fā)展。

4.2.3 豐富科研項目績效考核評價方式

為了讓科研項目績效評價的結果更為全面、客觀，在評價主體上適當?shù)蒲泄芾碚叩淖饔?，引入國內外同行的評議、市場評價等“第三方”評價，將評價的視野放到整個國家最新的科技發(fā)展環(huán)境、國際的前沿，同時，在科研項目績效評價中引入自我評價報告，建立起項目負責人對評價結果的反饋通道和機制。

4.2.4 注重績效評價結果的應用

績效評價結果運用等級評價制，項目績效的評價結果可以分為A、B、C三個等級?？蒲许椖靠冃гu價結果作為后續(xù)項目支持、科研表彰獎勵等工作中評定的間接依據(jù)，對于績效評價結果優(yōu)秀的科研團隊要予以優(yōu)先考慮。在評定職稱、發(fā)放人員績效時也應更加注重科研項目綜合績效評價的結果，而不是簡單地計算獲得科研項目的數(shù)量和經費規(guī)模，科研項目的成果和效益同樣應該納入考量指標。項目績效的評價結果可作為科技計劃的績效評價依據(jù)，與人才評價、與相關責任單位的績效評價結合起來。

參考文獻

[1]國務院《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》（國發(fā)〔2014〕64號）[Z].

[2]S省科學技術廳關于印發(fā)《S省科技計劃項目管理辦法》的通知.

[3]S省科技計劃項目專項資金管理辦法[Z].

[4]S省深化科研項目評審改革實施方案[Z].

[5]習近平：深入貫徹落實黨在新形勢下的強軍目標，加快建設具有我軍特色的世界一流大學[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com//politics/2016-02/28/ c_128754803_2.htm.

[6]中共北京市委辦公廳北京市人民政府辦公廳印發(fā)《北京市進一步完善財政科研項目和經費管理的若干政策措施》的通知[Z].

[7]馮晉.深化科研項目管理改革 提升地方高等學校創(chuàng)新能力[J].科學咨詢，2017，（27）：44-45.

[8]安徽省科技計劃項目驗收實施細則（修訂）、天津市科技計劃管理辦法[Z].

[9]重慶市科技計劃績效評價暫行辦法[Z].