規劃在青海林業建設中的意義及問題探討

●楊秀玲

規劃，規者，有法度也；劃者，戈也，分開之意。規劃是指有計劃的去完成某一任務而做出比較全面的長遠打算，是計劃的一個種類。儒家經典《禮記·中庸》認為“凡事豫則立，不豫則廢?！薄霸ァ蓖邦A”，意為做任何事情，事前有準備就可以成功，沒有準備就會失敗。這在哲學上反映的是原因和結果的關系。

新中國成立后，除1949年10月至1952年底國民經濟恢復時期（大部分地區還沒有解放），以及1962年至1965年國民經濟調整期（三年困難時期）這兩個特殊時間段以外，均以五年為周期制定了國民經濟和社會發展五年計劃，從“十一五”起，“五年計劃”改為“五年規劃”，到2020年底已經完成總共十三個五年計劃（規劃）。林業作為國民經濟和社會發展的重要組成部分，嚴格執行規劃引領林業建設和發展的總章程，開展各項總體規劃、專項規劃編制，為林業建設提供了根本遵循。

一、林業規劃在青海的特殊意義

春秋時期軍事家管仲《管子·權修》語：一年之計，莫如樹谷;十年之計，莫如樹木;終身之計，莫如樹人。林業項目建設周期長，見效緩慢，青海林業建設又有其獨特性：一方面青海兼具高原高寒高海拔特性，氣溫長年偏低、晝夜溫差大，同時降雨少而集中、日照時間長、太陽輻射強等，冬季嚴寒而漫長，夏季涼爽而短促，造成植物生長周期短暫、群落演替進程相對緩慢、生態環境整體較為脆弱；另一方面，由于青海地方財政長期困難，中央資金成為青海林業建設投資的主要支撐，林業項目建設大部分依托國家重點生態工程，近年地方財政雖逐漸加大支持力度，但仍然作為項目的補充、輔助、配套資金，地方財政支持潛力有待進一步發揮。因此，青海林業規劃尤其需要科學謀劃，在客觀、公正評價林業現狀的基礎上，科學設置規劃目標，確保規劃既符合省情林情、滿足建設需求，同時又契合當前各項目政策框架，確保規劃目標順利實現。

二、“十三五”規劃編制基本情況

就目前而言，規劃編制工作已經不再是特定時間節點的階段性工作，規劃編制、審核已融入林業項目管理的常規性工作?！笆濉逼陂g，青海先后編制了多個林業規劃，僅2015年組織編制的“十三五”總體規劃、專項規劃就達24項（見表1），后續增加編制的各項規劃尚不在此列。

三、存在問題

1.前期調查工作不夠扎實。一是必要性調查不夠深入。大部分規劃在內容上僅僅對目標設置、目標實現路徑進行交代，而對應該交代的主要依據一律略過，規劃必要性不夠充分。常常是交代“干什么”“怎么干”，不交代“為什么”，影響規劃審查、立項。二是技術手段不夠先進。在科學技術高度發達的今天，部分林業調查因業務水平影響仍然主要依靠人工實地踏查的方式開展，同時受調查時間、調查范圍的雙重限制，前期調查常常以點帶面，這是造成大多數規劃現狀調查與實際不符的重要因素，直接導致調查工作深度、廣度不符合規劃需求，影響規劃目標設置。三是調查內容不夠全面。大部分規劃前期調查僅限于行業內部，對涉及其他行業政策及調查內容的極少能做到全面調查，致使規劃編制存在一定程度的盲區，影響規劃目標實現。

表1 “十三五”專項規劃列表

2.編制過程過于倉促。一是編制時間短。通常情況下，規劃從起草、修改完善直至通過專家論證的時間跨度整體較短：重要、重大規劃最長不會超過兩年，一般規劃很少跨年完成。實際上用于規劃編制、修訂的凈工作時間往往不足時間跨度的一半。二是符合專業要求的規劃編制單位較少。基于規劃在前、立項在后的林業項目申報程序要求，各部門都要編制多個規劃，但市場上符合要求的編制單位相對較少，加之資質、人員素質等各種綜合因素考量，就一個省級部門而言，能選擇的編制單位并不多，大部分規劃都由某幾個相對固定的編制單位完成，工作量可見一斑。三是規劃修改完善工作不夠全面。規劃編制完成后的專家論證、審查環節設置初衷是由規劃發起單位組織相關行業、部門專家結合工作實際及行業政策要求對規劃文本進行全面、科學審查，但在大多數專家論證環節，編制單位對專家的問詢及意見建議并不能做到全面吸收、深入分析，后續修改工作也僅限于對主要專家、重要意見建議的吸收采納。

3.溝通銜接不夠充分。規劃作為編制單位常規工作而言，雖有大量可借鑒的經驗可用，但就同類規劃而言，隨著國家大政方針、地方建設重點等變化而有所區別。在實際工作中，存在規劃與實際契合不夠緊密的現象，這也從側面反映出規劃編制工作中雙方的溝通銜接不足，成為規劃預期與實際不符的主要因素。

4.多頭編制，目標重復。將同一項目及預期目標納入不同規劃，尤其是工程類項目既作為專項規劃單獨編制，又在項目實施區域的大多數規劃中作為常規建設內容的現象普遍存在，這是多頭編制且實現路徑相同的多個規劃帶來的后果。這種做法在編制、審查論證等階段充實了規劃，為規劃目標實現提供了很好的支撐，但基于不同目標編制的規劃對同一項目的預期目標設置并不一致，甚至不限于項目，致使規劃目標的實現大打折扣。

四、意見建議

1.運用科技手段做好前期調查工作。充分運用最新科學技術手段扎實開展各項前期調查工作，同時做好行業內外相關政策的研究學習，確保前期調查及政策研究與編制規劃的適用性、前瞻性。

2.科學論證保質保量做好編制工作。在做好編制人員專題培訓工作的基礎上，安排符合專業要求、具備一定規劃編制經驗的人員負責主要工作，同時，注重專家論證環節各相關部門提出的意見建議及各類問詢，本著認真負責的態度對規劃進行全面修改完善，逐步提升規劃質量。

3.充分溝通力促規劃實現預期目標。規劃編制單位就編制過程中遇到的各類問題及時與發起單位及其他相關單位充分溝通信息，確保規劃既符合當前政策框架，又能滿足路徑選擇科學性要求，為實現預期目標提供最優設計。

4.規范管理避免多頭重復編制規劃。對同一項目在同一時間段設置同樣的規劃目標，實現規劃管理規范化，避免多頭編制規劃對同一項目的目標設置不統一，從源頭上避免規劃與實際脫節，影響規劃全面落地。

五、結論

林業規劃作為青海生態文明建設的重要依據，應緊密結合省情林情，從有效提升編制人員專業水準、充分運用高新技術開展調查及模型創建、注重審查論證修改完善、建立有效溝通銜接機制、加強規范管理等多個方面著手提高質量，確保路徑選擇科學合理，保證青海林業建設規劃預期目標全面實現。