PDCA循環在行政事業單位預算管理中運用研究

●張 蕾

一、引言

改革開放至今，我國經濟社會呈現穩步前進的態勢，城鎮化、信息化等一些新興趨勢也對行政事業單位提出更多的管理訴求。作為企業管理有效的落地工作，預算管理對行政事業單位的健康、可持續發展具有不可或缺的作用。預算管理是對未來一定時期行政事業單位運營、資本、財務等各方面的資源收入、支出、現金流的管理與規劃；預算是對資金的籌集、使用、分配、控制、評價的管理體系。運用PDCA循環到行政事業單位預算管理中，可從預算的編制、執行、考核及改進等全流程中發現問題、分析問題，總結規律，優化流程，深化行政事業單位內涵管理，提升行政事業管理水平。

二、概念界定

PDCA循環始于休哈特博士，后經戴明博士推廣應用、普及，又稱戴明循環。PDCA首字母代表的詞匯分別為Plan（計劃）、Do（執行）、Check（檢查）、Action（處置）。在行政事業單位預算管控中引入PDCA循環，可在預算編制、執行、控制到預算執行結果的檢查總結全流程進行管控，并歸納實戰經驗到下一期間的預算管理中，對于行政事業單位提升預算管理水平具有十分重要的實踐意義。

圖1 PDCA循環

PDCA循環作為一種現代管理工具，具有計劃、執行、檢查、處理四個階段的完整閉環。PDCA循環在一個閉環內對發生的問題提出解決措施，并自動帶入下一個循環，周而復始地進行。這種周而復始的流程管理，會不斷地發現業務實踐過程中的弊端，從而提升行政事業單位管理水平。

PDCA循環貫穿于預算管理全流程，有助于梳理現有流程的關鍵風險點和核心步驟，將運行風險防控置于流程管理過程中，從而促使行政事業單位平穩健康發展。

三、行政事業單位預算問題與分析

行政事業單位預算管理包括事前、事中和事后三個階段。事前控制聚焦于預算編制，核心在于對業務目標認識、分解及業財一體化；事中控制聚焦在項目執行，核心在于項目開展的合法、合規、高效，資金支付與事項匹配一致；事后聚焦在考核評價，核心在于積累經驗，提升管理水平。預算管理過程主要存在事前編制預算不科學；事中執行缺乏剛性；事后績效評價不健全等問題。

（一）事前編制預算不科學

事前預算編制不科學，主要受制于管理意識、組織構架、部門協同、人員專業程度、編制時間等因素。行政事業單位領導缺乏必要的預算管理意識，導致預算管理組歸口不清、職責不明；業務部門各管一攤，缺乏組織協同；預算編制制度及人員專業知識欠缺，項目未經過有效論證；項目作業與相關費用未能標準化，預算編制隨意性較高；預算時間短，不與工作實際結合，簡單采用“基數+增量”預算法，導致預算與業務兩張皮。

（二）事中執行缺乏剛性

事中執行缺乏剛性，主要受制于制度體系不完善、過程監管不嚴格、預算調整隨意性大。部分行政事業單位欠缺成體系的預算管理制度，缺少合理維度的執行分析；缺少績效與預算的掛鉤，預算、事業、考核、薪酬，層層脫節；對于超預算執行，缺少必要的剛性，從而造成預算的執行“寬、松、軟”，最終導致預算管理目標難以實現；財政資金的使用得不到有效的監督、規范和約束，審計監督、監控流于形式，不能充分地發揮預算執行的約束作用。

（三）事后績效評價不健全

事后績效評價不健全，由于缺乏系統性的預算監管體系，造成預算管理流于形式，無法有效地保證財政資金的安全、可靠，影響財政資金的使用效率。行政事業單位缺乏來自于第三方的績效評價和監督機制，未對預算的執行進行公示、公開。形成預算執行透明度低下，違規違紀現象頻發，也制約了財政資金的安全保證和效率效益。

四、PDCA循環在行政事業單位預算管理中的應用實踐

（一）計劃階段（Plan）

是PDCA循環的起點也是關鍵點，行政事業單位預算管理質量高低與預算方案的科學性、合理性呈現正相關關系。行政事業單位預算標注要充分考慮單位中長期發展規劃與短期目標，要將長期事業規劃與目標相結合，并對目標進行有效分解，形成一個個可執行、可落地的目標。其次，要保證預算編制的全面性。要將財政撥款，專項經費，捐贈收入、利息及投資收入等均納入預算管理體系，同時將各項支出列入預算管理的范疇。

（二）實施階段（Do）

是行政事業單位預算管理的根基。在此環節，只有嚴格按照預算執行，才能確保資金使用效益。這一階段主要包括預算執行、預算控制兩個方面：

1．預算執行。“無預算，不支出”，確保預算執行的剛性管理。對于不同類型的項目支出，要有明確的制度和流程管控為基礎，預算在執行過程確保無偏差、無逾期，保質保量完成事項的同時，完成項目資金的支出。利用信息化手段，做好重點項目超支、超概、超期報警設置，及時提醒項目負責人如期、保質完成項目績效。確實存在客觀原因或突發事件的預算外開支，納入預算調整，走預算調整申報流程，經內控流程審批后，方可進行開支。保證實際支出和經費預算的一致性，為預算執行分析及評價提供基礎。

2．預算控制。預算控制分為事前、事中、事后三個環節，其中過程是及時發現執行過程中出現的偏差，并及時予以管理。做好預算控制，從以下三點著手：首先，預算編制時盡可能調動積極性，鼓勵全員參與，從單位的可持續發展目標入手，做好年度項目調研工作，從實際出發，開展全面科學的預算編制工作，提高預算整體質量，避免計劃階段的出現明顯缺陷。其次，借助信息化載體的幫助，通過單位財務系統的預算模塊和信息化平臺的查詢、統計等相關功能，全過程監控、跟進項目預算執行的情況，使項目開展的全過程都在計劃內實施。最后，結合全過程跟蹤項目與預算兩個指標實際執行情況做好定期反饋，分析執行過程中出現偏差的原因，及時糾正預算執行過程中的錯誤，并采取措施完善項目預算的缺陷。

（三）檢查階段（Check）——預算分析評價

檢查階段（Check）是單位執行業務過程中不可或缺的環節，通過檢查環節可以查遺補缺，提升單位資金使用的效益。

1.進度分析。行政事業單位本著預算執行與工作進行匹配的角度出發，一方面查看實際業務進展情況，促進業務執行；一方面合理控制現金流，避免年底集中突擊花錢的現象出現。

2.效益分析。結合部門情況和項目類別，提前預設預算績效指標?？己似谀?，對項目整理完成進度、完成率、經費使用等進行綜合分析評價。評價情況作為管理層了解情況、判斷決策的基礎與依據。根據檢查階段的需要，設計財務、管理、業務、人員四類預算考核指標，作為預算考核工作依據：

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檢查階段除了開展自查以外，還可以聘請會計師事務所等社會第三方進駐開展評估、評價，以此借助外力形成對自身建設有益的措施。

（四）處理階段（Action）——預算評價結果應用

處理階段（Action）對于PDCA循環是最后一個環節，也是下一個環節的起點，具有極其重要的意義。處理階段是在預算檢查評估實施的，它在對預算整體深入分析和總結后，將預算反饋形成舉措，運用到下一個PDCA循環中。使得下一個預算管理過程較現有的管理過程有一個提升。預算評價結果運用具體包括以下幾個步驟：

1.將現有預算的執行情況，進行深入分析，通過可視化圖表、可理解文字反饋給預算執行部門及單位主要負責人。

2.強化針對性分析，對于年度重點工作、重要推進事項，與具體業務部門進行有效銜接，聚焦流程優化和預算執行反饋。通過頭腦風暴、預算執行座談的形式提煉有效舉措，最后固化到單位制度與流程建設中。

3.比對預算執行情況，結合績效實施反饋，提供項目執行的績效方案，供領導決策使用。

4.對標對表，對未完成或存在不能如期執行的預算要進行逐一分析、總結、修正，在下一個循環中有序開展。

五、未來展望

從行政事業單位可持續發展來看，運用PDCA循環方法可著眼未來編制預算，使預算更具前瞻與引領的特質；從監督執行的視角來看，通過提升預算執行意識，通過預算執行比較分析，全程監控重點業務和開展與支持的執行，及時矯正實際支出與項目目標的偏離；最后從預算評價的角度，強調了績效與預算互動性，將績效目標與預算分解融合后下達給各部門；從預算執行的激勵角度來看，通過激勵體制的設計緩解預算的執行過程可能產生的矛盾與弊端。總之，通過PDCA循環方法的持續運用，會讓行政事業單位管理上水平，發展更有質量。