基于山西 6個貧困縣調查的貧困地區易地扶貧搬遷社會評價

石鈺煒

(南京農業大學 經濟管理學院， 江蘇 南京 210095)

隨著貧困人口的不斷減少，剩余農村貧困人口主要集中在深度貧困縣和連片貧困地區，這些地區多為生存條件較差的山區、居住環境比較惡劣艱苦的高寒或荒漠化石漠化地區及生態環境脆弱地區[1]，原地實施扶貧難度大，即使依靠各種外界力量實現脫貧，在擴散效應影響下也極易返貧[2]。因此，易地扶貧搬遷是打破“生態惡劣→貧困→環境破壞→貧困深化”怪圈的重要手段。易地扶貧搬遷計劃在“十三五”期間完成1 000萬人口搬遷任務，是改變農村人居環境和促進城鎮化發展關鍵路徑的一種扶貧方式[3]。易地扶貧搬遷不僅使搬遷群體原社會和經濟體系被迫解體，還要重新聚合新的地理空間和社會環境促進移民的社會融入，因此，移民在搬遷后究竟能否實現“搬得出，穩得住，能致富”及搬遷對安置地產生的社會影響均是易地扶貧搬遷后亟需關注的問題。目前，學術界針對易地扶貧搬遷的研究主要集中在易地扶貧搬遷的理論溯源和政策實踐、移民的社會融入和生計問題、政策的效果評估等方面。周恩宇等[4]深入分析社會文化轉型背景下易地扶貧搬遷的權力運行特征、現狀、問題影響；葉青等[5]分析以行政力量為主導的搬遷實踐中貧困群體生計資本的存量與政策之間的關系；還有學者探索搬遷安置社區中移民的日常生活與制度之間產生的對立與沖突的原因和表現[6]。在政策實施效果的評估方面，郭華等[7]認為，城鎮安置搬遷有利于搬遷群眾能獲得更多的非農就業機會，可以促進搬遷農戶向非農型生計轉變；寧靜等[8]研究發現，易地扶貧搬遷降低了農戶的貧困脆弱性，是一種有效的扶貧手段。

社會評價指從社會學角度出發，不僅考慮在經濟學層面對項目的社會影響進行評價，還要評價項目對實現國家各項社會發展目標所做出的貢獻與影響[9]。國外對于社會評價的研究起步較早，20世紀70—80年代開始關注對社會的影響問題，1985年世界銀行發布的《Putting People First》報告，界定了社會分析的相關概念，最早將社會評價納入到項目評價當中[10]，亞洲發展銀行也于1991年頒布社會分析指南[11]。到20世紀末，社會評價已經發展成為發達國家和國際組織政策評價的一種重要形式[12]，更多的學者開始關注工程項目和公共項目帶來的社會影響。BRYAN等[13]分析總結大型水壩工程對人類社區的影響，提出評估大型水壩社會影響的實踐建議，以提高水壩項目的長期可持續性。易地扶貧搬遷是一項涉及到人口、社會、經濟、環境、文化等多方面重新調整與完善的工程項目，在執行過程和評價中多注重經濟方面的考量，而較少從社會影響和互適性的角度加以評價。因此，基于山西6縣的調研數據和實地調查，采用社會評價的研究方法探究易地扶貧搬遷給搬遷地和移民群體帶來的社會環境和經濟的影響，剖析扶貧搬遷與當地的互適性以及移民面臨的社會風險，以期為評價易地扶貧搬遷的政策效果提供參考。

1調查研究方法

1.1調查地概況

山西省位于我國華北地區，貧困人口眾多，全省有燕山-太行山區和呂梁山區2個連片貧困區域，區域內貧困程度較深、脫貧難度較大，是我國扶貧攻堅的主戰場之一。在“十三五”期間，計劃對山西省86個縣56萬人實施易地扶貧搬遷，是全省脫貧攻堅的標志性重大工程。調研地點包括大同市云州區和靈丘縣、運城市垣曲縣、呂梁市臨縣、忻州市岢嵐縣和保德縣。

1.2研究方法

于2019年8月前往山西6個貧困縣進行調研，調查方法以問卷調查為主，以深度訪談作補充，每個縣根據實際情況隨機選取1～2個搬遷安置點，對家庭開展隨機的入戶調查。共發放調查問卷315份，回收有效問卷281份。調查內容涉及農戶家庭成員人口特征、人力資本、其他生計資本、家庭總收入及參與移民搬遷的相關情況。借鑒中國國際工程咨詢公司提出的項目社會評價分析框架[14]，從社會影響、與當地的社會互適性和社會風險3個維度進行評價。項目的社會影響分析主要展示了易地扶貧搬遷對社區群體的經濟影響和對社會環境的影響，選取搬遷對移民收入的影響、移民就業的影響、移民物質資產的影響、當地基礎設施和公共服務的影響和當地產業經濟發展的影響5個方面進行分析?；ミm性分析主要是判斷項目當地的環境能否為當地的社會環境所接納。研究從符合國家政策方針程度、符合地方發展的程度、公眾及各級組織對項目的態度與支持情況、公眾參與情況方面考察項目與當地的互適關系。

2結果與分析

2.1易地扶貧搬遷的社會影響

2.1.1對搬遷農戶收入的影響從表1看出，搬遷后農戶家庭平均年總收入均明顯提高，漲幅在28.36%～87.71%，以垣曲縣移民的收入漲幅最顯著。在家庭收入比重方面，除臨縣外，各地移民收入重心由搬遷前依靠補貼和務農收入轉為搬遷后的務工收入。政府在搬遷安置地提供更多的非農就業崗位，具備相應勞動能力和掌握有關就業信息的農戶傾向于選擇務工型生計，可獲得更高更穩定的收入。

大部分農戶在搬遷后的農業經營收入不同程度下降，原因在于搬遷后移民的自然資本存量大幅下降，農業生產經營的投入也相應減少，農戶向兼有農業種植、經營和務工的多樣型生計活動轉變，收入形式更多樣化。總體看，易地搬遷的開展對移民收入水平的提高和收入結構的合理化、多樣化有明顯的積極作用，有利于其可持續發展。

表1 搬遷前后移民收入水平及結構占比

2.1.2對搬遷農戶就業的影響搬遷前的農村環境相對閉塞、缺乏就業機會，通常農戶守著“一畝三分地”，從事小麥、玉米、蔬菜等農作物種植和養殖。在政府的扶持下，搬遷后的農戶基本擺脫了依賴土地資源的傳統生存方式，轉向非農型和多樣型生計活動，在遷入地企業、工廠和扶貧車間等形式實現就業。如保德縣的搬遷安置點為促進就業脫貧，在當地發展機會的基礎上通過提高勞動技能、勞務輸轉、提供公益性崗位等方式，通過開設新渠道和新崗位，確保1 230戶3 316名有勞動力的移民中每戶至少1人實現就業；云州區西沙窩村則形成“企業+合作社+農戶”的帶動模式，依托中藥材種植，建立了農產品生產合作社，合作社和企業簽訂收購訂單促進移民增收。各縣積極培育“扶貧車間”，主要進行輕工業品和農副產品初級加工的勞動力密集型工作，適應搬遷農戶差異性的非農就業需求。因此搬遷促進了農業產業結構的調整，從而帶動農民就業結構的變化，從事農業種植與從事二三產業的人口比例發生了變化。

2.1.3對搬遷農戶物質資產的影響物質資產作為長期存在的生產物資形式，往往在農戶家庭生活中占據重要地位。從表2看出，搬遷后農戶家用電器數量和農用機械數量均增加，岢嵐縣農戶在搬遷前后平均家用電器數量變化超過3臺，變化突出。移民外出購物的便利性增強，家庭可支配收入提高，促進其對耐用消費品的購買。家庭農用機械也均有小幅增加，有利于提高農戶的農業生產能力，擺脫落后的耕種方式，增加農業經營收入。搬遷前的住房大多是土木或磚瓦結構，原住地位置偏遠，房屋價值低、居住條件差，而搬遷后所有移民均住進了政府統規統建的鋼混、磚混結構樓房，居住條件得到極大改善。

表2 搬遷前后移民的主要物質資產

2.1.4對當地產業經濟發展的影響易地扶貧搬遷之前，山西各搬遷村的農業產業缺乏特色和優勢，特色種養殖業沒有形成規模，多為分散經營的狀況，缺少龍頭企業帶動，工業發展落后、現代化程度低，產業基礎薄弱。6個縣中只有靈丘縣內的1個村莊在搬遷前有1家具有一定規模的養殖企業，其余各村產業發展情況滯后，嚴重阻礙了整個縣域經濟的發展。搬遷后，各縣政府以因地制宜為發展原則，充分利用當地的資源和要素，由政府引導種養殖業和加工制造業等相關企業進駐，大力發展當地特色農業。以靈丘縣為例，充分利用當地的土壤條件、氣候條件和優勢作物，培育六大種植5類重點養殖產業。靈丘縣的2個搬遷安置點引導白芍種植、食葵種植和黑豬養殖產業，對移民展開產業幫扶和就業培訓、就業指導，通過雇工和訂單收購等形式給移民帶來穩定的收入，也促進了當地農業產業的發展和經濟的進步。

2.1.5對公共服務和基礎設施的影響搬遷前各村的基礎設施建設和公共服務體系配套相對落后，搬遷農戶原來居住的村莊均無中小學校，僅有50%的村莊配有衛生所；村莊道路以沙石路為主，居住地附近缺乏大型購物市場，甚至難以保證通電入戶和自來水入戶，生活質量較低，落后的公共服務體系和基礎設施建設嚴重阻礙了當地農戶人力資本水平的提高。搬遷后，新的搬遷安置點公共服務體系和基礎設施建設情況有明顯的改善，每個搬遷社區新建有通向村鎮和縣城的水泥路或瀝青路，配備衛生服務設施和不同層次的教育機構，其他公共服務設施如文體活動中心、超市、健身點、廣場等也在建設中。搬遷小區均實現通電入戶和自來水入戶全覆蓋，生活垃圾由社區統一處理。易地扶貧搬遷項目能夠通過整合當地科技、教育、人文、農業、扶貧等社會資源，維持了社會基礎設施和公共服務體系建設的可持續性。

2.2易地扶貧搬遷的社會互適性

2.2.1與國家政策方針走向的符合情況《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中指出，對居住在生存條件惡劣、生態環境脆弱、自然災害頻發等地區的農村貧困人口，加快實施易地扶貧搬遷工程。易地扶貧搬遷一直是黨中央和國務院高度重視的一項扶貧政策，是從根本上解決“一方水土養不起一方人”問題的專項扶貧工程，也是精準扶貧的重要工程。《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》和《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》等扶貧政策性文件的相繼出臺，也為開展易地扶貧搬遷，解決集中連片特困地區的貧困問題提供了良好契機。

在實地走訪中發現，相關部門是否能夠有效執行搬遷政策，很大程度上影響了搬遷戶對項目的信任度和支持度，其適應能力也會因此而異。在資源分配上，政策執行者也能注重分配的公平性，尊重移民的差異，盡可能保證公平，只有確保基本社會保障，才能使搬遷戶從心理上產生安全感，更好地適應新環境?？傮w上，政府制定宣傳的政策基本能有效執行，易地扶貧搬遷項目的實施符合國家針對扶貧工作的政策方針走向，能夠切實貫徹精準扶貧工作的目的和要求。

2.2.2與當地社會、經濟發展的符合情況易地扶貧搬遷工作與當地社會、經濟等方面發展程度的契合程度也是衡量互適性的關鍵。以靈丘縣為例，靈丘縣是歷史上的老、邊貧困縣，2001年靈丘縣被確定為國家扶貧開發工作重點縣，2011年被列入“燕山-太行山”集中連片扶貧開發重點縣[15]。在易地扶貧搬遷項目的實施過程中，為使搬遷安置工作切實符合當地發展情況，當地政府按照因地制宜和分步安置的原則，進行統一的規劃與設計，加強公共服務設施的建設，不斷完善最低生活保障和養老保險機制，防止搬遷群體返遷。保德縣結合當地產業的實際情況，把產業就業作為搬遷戶后續保障的主攻方向，保證搬遷群眾生產生活的穩定性，通過特色農業、光伏扶貧、電商和生態扶貧等方式幫助1 681戶搬遷戶增收達3 000元以上。其他幾個縣區也在易地扶貧搬遷項目的實施過程中將搬遷安置工作與當地發展情況相結合，使得當地發展能夠促進搬遷戶個人生活質量提升的同時，也能夠借助搬遷戶本身的力量調整地區發展模式和走向。

2.2.3各級組織對項目的態度與支持情況2016年山西省人民政府辦公廳印發《山西省“十三五”時期易地扶貧搬遷實施方案》，搬遷項目正式啟動，省扶貧辦、發展和改革委員會、財政廳等省直部門負責統籌全省的搬遷工作，解決易地扶貧搬遷實施過程中的重要問題。省一級的相關部門組織對于推動易地扶貧搬遷項目開展的態度積極，以實現其組織職能、保障全省易地扶貧搬遷任務的完成。其他各級政府部門同樣對搬遷項目積極配合，各地市級政府負責指導、協調各縣搬遷任務的實施，同時督促監管項目的落實。各縣級相關部門作為實施易地扶貧搬遷項目的主體，需要負責資金的落實到位、搬遷動員、安置點規劃、搬遷方案制定等全面性的工作，縣一級的政府和黨委對于搬遷項目的態度和積極配合程度直接決定了不同縣域的搬遷進展和搬遷質量。調研各縣均按規定、按計劃、保質量地將安置房建設和農戶遷出落實到位，反映縣級負責人員對扶貧搬遷的大力支持和配合。

2.2.4公眾參與情況6個調查縣域的易地扶貧搬遷項目均為整村搬遷，集中安置地由當地政府統一安排與規劃。在搬遷項目前期，當地工作人員將具體的計劃安排在專門的公告欄處進行公示，但農戶理解能力有限，難以完全明白搬遷項目的方案設計及相關安排，大多通過村干部召開集體大會以口頭方式進行簡單的宣傳講解。在易地扶貧搬遷項目的設計階段，當地機關部門組織搬遷村民代表大會以獲取其對搬遷的態度與建議，由于村民并不具備相關的文化水平，也不具備提出異議和反對的能力，導致無法很好地參與到討論、交流和表決之中，只能選擇被動接受。最后在搬遷計劃實施過程中，搬遷農戶主要關注自身的安置情況和相關利益分配，而在對整體搬遷的進度和監督層面少有顧及?？傮w而言，搬遷農戶在整個搬遷項目中處于被動參與的情況。

2.3易地扶貧搬遷的社會風險

2.3.1社會融入風險社會融入體現了搬遷戶在心理層面對遷入地的歸屬感和認同感，提高社會融入程度能夠提高流動人口在遷入地定居的意愿[16]。移民在搬遷至新社區后，以血緣、地緣為紐帶建立起來的社會關系發生改變，受居住環境改變、文化差異等因素影響，處于原有社會關系艱難維系和新的社會關系重新構建的過渡時期，面臨諸多社會融入的風險。

親緣關系和地緣關系作為農民在傳統交往中最重要的兩種關系，在搬遷后呈現出疏離的趨勢，阻礙移民社會融入。搬遷前，親戚關系是社交活動中最穩固的群體，但居住的分隔和農戶生活的現代化，搬遷戶與親戚交往的方式逐漸轉變。調查中發現，移民的交往方式由原來的上門走訪為主變為以微信聯系和打電話為主，交往方式的虛擬化使得非內親的親戚關系逐步疏遠。地緣關系是僅次于親緣關系的又一種重要的社會關系，搬遷前農民長期生活在特定的地域空間中，社會關系多屬于“熟人圈子”，然而搬遷后居住位置的分散和變化，直接改變了移民的鄰里關系。由原來的閑聊和串門變為通過通訊設備聯系和“吃酒席”聯系，交往次數的減少、交往形式的虛擬化和交往成本的增加使得原先的鄰里關系弱化甚至消失。

2.3.2生活負擔風險調查中發現，部分移民在遷入新社區生活一段時間后，發現集中式的社區生活不能完全適應，很多傳統的生活習慣被迫改變，生活成本激增。通常社區需要收繳水、電、氣等費用，有些社區采取第三方物業公司管理運作，還要求收取物業費。新增的這部分家庭開支引起移民的不滿，出現居民聯合拒絕繳納各種費用的情況。另一部分生活成本增加在糧食和蔬菜等食物購買，特別是對于勞動能力有限的群體，如果在搬遷后還沒有獲得穩定的收入來源，生活成本超過其自身支付限度，極易滋生返遷意愿，甚至使其重新返貧。通過對移民的家庭總開支和人際交往支出變化調查(表3)發現，搬遷農戶的人際交往支出占家庭總支出的比例較大，搬遷后為了維系原有的親緣關系和地緣關系，受邀去“吃酒席”，除了禮金花費之外還需交通花費，往往交往花費更高。移民也會在新建地緣關系

表3 搬遷前后移民家庭總支出及人際交往支出情況

和業緣關系時增加支出，一些男性農戶表示在遷至移民社區后購買香煙的支出明顯增加，在經濟來源不穩定的情況下，生活成本增加將會降低移民的滿意度和歸屬感。

2.3.3人力資本風險人力資本作為移民在搬遷后重新構建農戶可持續生計的核心資本，是決定移民后續生產生活選擇的關鍵要素。農戶受教育水平可以提高非農就業機會，增加農戶經濟收入[17]。從表4看出，各地被調查農戶戶主中文盲和小學學歷的比重占56.58%，初中及以下高達97.50%，高中、中專及以上學歷的很少，體現出移民基礎文化素養缺失。勞動技能水平也是人力資本的重要體現，各地移民參加培訓情況差別較大，大部分移民在搬遷后并未接受專業的技能培訓，6縣中僅有保德縣調查農戶中參加過培訓的比重超過50%，專業勞動技能的缺乏影響其搬遷后的穩定就業。人力資本中的身體健康狀況是人們從事生產和工作的前提，健康的身體和強壯的體魄才能保證移民的勞動生產能力。移民身體健康情況較差的農戶接近30%，說明仍有一部分農戶的身體狀況不足以支撐其自由地選擇生計活動，被迫依靠政府的補貼與救濟補助維持生計，生計脆弱性較高。搬遷戶文化程度低、專業技能缺乏導致勞動能力的欠缺，限制了移民就業選擇和收入的穩步提高，人力資本存量的不足導致移民的生計風險提高。

表4 移民的人力資本情況

3結論與討論

研究基于山西6縣281個搬遷農戶的調查和實地走訪資料，構建社會評價的分析框架，剖析以行政力量為主導的搬遷項目對社區群體和社會環境產生的社會影響，以及搬遷項目開展與當地社會的互適關系，總結易地扶貧搬遷后由于各種不確定因素和不適應因素導致移民面臨的社會風險。研究發現，從目前易地扶貧搬遷的實施效果看，搬遷提高了移民的家庭總收入，家庭收入結構更趨合理，移民的物質資產也更加豐富；移民有更多的就業機會，特別是非農就業崗位；同時完善了當地的基礎設施和公共服務體系的建設，促進了當地產業經濟的發展。從符合國家政策方針、符合地方發展程度、各級組織對項目的態度與支持情況和公眾的參與度看，搬遷項目基本能夠與搬遷地相適應，但還需將當前移民被動參與轉變為主動參與。從長遠發展看，移民依然面臨著諸多社會風險，搬遷后親緣關系和地緣關系的疏離阻礙了移民的社會融入，人力資本不足制約了其生計活動的選擇，而生活成本上漲加重了其負擔。

因此，要注重移民的后續發展問題，首先要為其提供精準識別，然后加大后續產業扶持力度，增加移民的非農就業收入，推動移民生計的可持續；其次，要加強社區文化建設，塑造社區文化形象，舉辦社區文化活動，增強移民社區認同感；最后要提高移民的人力資本存量，為社區配備衛生所和小學等教育醫療機構，開展職業技能和專業技能培訓，使移民的能力與工作需求相匹配，推動移民非農就業，最終真正實現“搬得出、穩得住、能致富”。