長沙市構建“三不腐”機制路徑探索

黨的十八大以來，黨中央高度重視反腐敗斗爭，在實踐中不斷探索與總結，提出了構建“三不腐”機制的重大論斷，并步步推進。習近平總書記在十八屆中紀委二次全會上強調要把權力關進制度的籠子里，“形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”，十八屆中紀委三次全會指出要“形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效機制”。十八屆四中全會正式提出要“建立不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制”，“三不腐”的內涵從此正式明確。2019年1月11日，習近平總書記在十九屆中紀委三次全會上提出要“一體推進不敢腐、不能腐、不想腐”，明確了“三不腐”機制是有機統一的，這為鞏固發展反腐敗斗爭壓倒性勝利指明了方向。

“三不腐”機制的理論基礎

目前的“三不腐”機制，無論從提法上還是內涵上，都更加契合實際、更加科學有力，是黨中央在實施反腐敗斗爭中不斷豐富和發展的智慧結晶，具有深厚的理論基礎。

“無賴假定”理論。英國哲學家休謨曾提出著名的“無賴原則”，即假定所有的政治人物都可能成為無賴，因此在進行制度設計時，必須建立一套可靠的預防機制，將這條無賴的道路堵死。休謨之所以要做無賴假定，是因為他認為人的本性是趨利的。腐敗很大程度上就是一個人為一己之利對公共利益的侵害。人雖然具有社會性，但其自然屬性，比如各種欲望會時刻存在。人們為了滿足自己的欲望，往往會鋌而走險，不斷擴大自己的利益。所以，在治理腐敗的過程中，需要充分考慮人的欲望，通過外在機制將其克制，這人才“不敢腐”。

絕對權力導致絕對腐敗理論。國家誕生后，權力就成了不可避免的存在。在政治學領域，阿克頓的絕對權力導致絕對腐敗的論斷耳熟能詳，其深刻揭示了權力是腐敗存在的必要條件，腐敗是公權力異化的結果。人具有趨利性，若手中的權力難以得到約束，就會利用這個權力滿足自身欲望。所以，西方政治學界提出了權力制約理論，其核心就是以權力制約權力，通過將集中統一的國家權力分由不同的機構行使，使各機構之間相互牽制約束。我們黨在領導革命、建設和改革的過程中，也認識到了權力制約的重要性，所以不斷強調將權力關進制度的籠子，進而讓人 “不能腐”。

社會意識反作用于社會存在理論。馬克思哲學認為，社會存在決定社會意識，社會意識是社會存在的反映，同時能夠反作用于社會存在。腐敗作為一種社會存在，當其肆意蔓延時，就會形成腐敗文化，潛移默化地影響人的選擇，助長新的腐敗。只有不斷弘揚廉潔文化，提高每個人的道德水準，才能遏制腐敗文化，形成人人向廉的氛圍。中國傳統文化中，有很多嚴以自律的修身之道，只有不斷傳承、借鑒、實踐，才能逐步做到“不想腐”。

系統論。系統意指由部分構成的整體，主要強調幾個組成因子之間不是割裂的，也不是簡單相加的，而是有機統一的。只有將這個系統整體看待，把握好各要素之間的關系，系統運行才能達到最優化目標。反腐敗斗爭和全面從嚴治黨都是復雜的系統工程， “三不腐”只有一體推進，才能充分發揮預防和懲治的整體合力。

“三不腐”機制的內在邏輯

一個行為的產生，有其主客觀原因。腐敗行為之所以能夠發生，就是因為腐敗成本低，防范腐敗的制度不健全，人缺乏抵制腐敗的定力。也就是說，敢腐敗、能腐敗、想腐敗是腐敗產生的重要原因。因此，治理腐敗必須從這三個方面綜合入手。

“不敢腐”是“不能腐”“不想腐”的重要前提。“不敢腐”是腐敗治理的開端。當前反腐敗斗爭形勢嚴峻復雜，因此黨中央空前加大了反腐力度，“老虎”“蒼蠅”一起抓。從一些違紀違法案件來看，強烈的腐敗動機和較低的腐敗成本是腐敗發生的直接原因，進而導致社會公仆變成社會主人，人民公仆變成人民敵人。構建“不敢腐”的有效機制，就是要執紀執法機關嚴格發現、揭露和查處腐敗，使違紀違法者付出應有的代價，讓抱有僥幸心理的人對腐敗行為望而生畏。不敢腐氛圍的形成是一個治標的過程，為不能腐、不想腐創造了條件。

“不能腐”是“不敢腐”“不想腐”的有力保障。“不能腐”是腐敗治理的關鍵。“不能腐”主要是從法治、監督等方面著手，通過這些外部規定，將權力關進制度的籠子里，減少權力尋租的空間。“不能腐”機制建立后，當個體面對腐敗誘惑時，就會分析腐敗的風險和收益，進而強化其不敢腐的心理和不想腐的自覺。不能腐的籠子越扎越牢，為不敢腐、不想腐提供了重要保障。

“不想腐”是“不敢腐”“不能腐”的思想防線。“不想腐”是腐敗治理的目標。不想腐，一方面是通過文化教育等手段實現個體道德素養的提升，實現君子慎獨。另一方面是通過一定的激勵保障機制，讓公職人員失去腐敗的動力。腐敗，歸根結底是由人的欲望驅動的，制度的建立，懲戒的實施都需要靠人來執行，如果一個人沒有堅定的信念，沒有廉潔的價值觀，即使制度再完善、懲戒再嚴厲，也難免火中取栗。因此，要用思想的力量滌蕩靈魂，為不敢腐、不能腐構建一條思想防線。

長沙市“三不腐”機制的實踐路徑

隨著“三不腐”機制的構建，我國在反腐方面取得了開創性、歷史性成就，黨風、政風、民風都逐漸轉好。在這樣的背景下，長沙市紀委監委嚴格按照中紀委國家監委、湖南省紀委監委的部署要求，將一體推進“三不腐”貫穿于紀檢監察工作全過程，充分發揮標本兼治效應，將反腐敗斗爭和全面從嚴治黨向縱深推進。2017年，中共長沙市委下發了《關于鞏固不敢腐氛圍構建不能腐不想腐機制推動全面從嚴治黨向基層延伸的意見》，打通了執紀監督的“最后一公里”。

構建“不敢腐”的懲戒機制。一是嚴明黨的政治紀律和政治規矩。黨的紀律，首要的就是政治紀律，強調政治紀律是馬克思主義政黨的本質特征，是維護黨的團結統一的根本保證。為此，長沙市強化對中央、省委和市委重大決策部署落實情況的監督檢查。在執紀審查過程中，對違反政治紀律的情形深挖細查、決不放過。嚴把選人用人政治關、廉潔關，對政治上有問題的一票否決。長沙加強對黨內政治生活開展情況的監督檢查，嚴肅查處違反黨內政治生活制度的行為，加強對民主集中制、黨委議事規則和決策程序、談心談話、請示報告等制度執行情況的監督檢查。二是強化作風建設標桿意識。“欲影正者端其表，欲下廉者先之身”。中央八項規定是推進作風建設的指南，深刻改變了中國。為確保八項規定精神在長沙落地生根，長沙在堅決貫徹省委“約法三章”基礎上，堅持問題導向，結合長沙實際，將整治違規變相公款旅游、違規操辦婚喪喜慶事宜2項任務納入檢查范圍。2018年，全市自查自糾違規配備使用辦公用房5.69萬平方米、違規公款吃喝費用1356萬元、違規收送禮品禮金問題851起、變相公款旅游問題156起、違規操辦婚喪喜慶事宜36起，違規錢款均已補繳、退還到位。三是加大執紀審查力度。長沙堅持無禁區、全覆蓋、零容忍，堅決把腐敗存量減下來、把增量遏制住，持續形成震懾。重點審查不收斂不收手，問題線索反映集中、群眾反映強烈，現在重要崗位且可能還要提拔使用的領導干部，三類情況同時具備的是查處的重中之重。嚴肅查處領導干部插手工程建設、土地出讓，干預司法活動，買官賣官、貪腐賄賂、失職瀆職等案件。嚴肅查處群眾身邊的腐敗問題。深入開展“雁過拔毛”式腐敗問題專項整治，緊盯社會保障、專項資金、征地拆遷、“三資”管理、教育及醫療衛生等領域，直接查辦、掛牌督辦一批典型案件，嚴肅查處“小官大貪、小吏大腐”，著力消除鄉鎮（街道）執紀審查“空白點”。改進執紀審查方式。落實執紀審查工作以上級紀委領導為主，對瞞報、漏報和不按規定及時報告的嚴肅處理。建立紀律處分決定執行監督平臺，強化案件執行過程的監管。

長沙加強對“關鍵少數”特別是一把手的監督。各級紀委加強了對同級黨委領導班子的監督，每半年向上級紀委報告一次情況。對一把手出現重大問題，或者發現問題不報告、不處置的，嚴肅追究紀委書記的責任。

構建“不能腐”的防范機制。一是深化紀檢監察體制改革。長沙把加強黨對反腐敗工作的集中統一領導作為深化監察體制改革的生命線，各級黨委書記當好“領頭人”，各級紀委和檢察機關密切配合，其他部分協同推進，一氣呵成高質量完成市、縣兩級監委組建任務。同時，調整優化內設機構設置和人員配備，實行監督檢查和審查調查職能分離，充實監督執紀一線力量，推動職能、人員、工作深度融合，實現“形”的重塑和“神”的重鑄。長沙嚴格程序、權限、時限，全要素試用《監察法》賦予的“12+2”種調查措施，依法依規使用留置措施。加強紀法貫通，在線索處置、初核、立案、審查、審理等環節上，實現執紀審查與依法調查順暢對接。發揮反腐敗協調領導小組作用，有效解決監察措施使用、移送起訴、刑事審判等與司法執法機關的法法銜接問題。黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系不斷完善。2018年1月，長沙市金融辦黨組成員、副主任周練軍涉嫌嚴重違紀違法，接受紀律審查和監察調查。該案案情復雜、手段隱蔽，是長沙市監委成立后的第一案，如何運用《監察法》查辦該案，并無先例可循。為此，長沙市委主要領導多次聽取案情匯報，提出一些可行性意見。在大家的努力下，該案違紀違法問題水落石出。二是提高派駐監督質量。派駐監督是具有中國特色的監督機制。十九屆中央紀委三次全會工作報告強調：“要深化派駐機構改革，分類推進體制機制創新，提高派駐監督全覆蓋質量。” 全覆蓋與高質量，是改革的兩個關鍵點，體現了量的要求和質的提升有機統一。全覆蓋意味著監督要不留空白，充分發揮“派”的權威和“駐”的優勢，瞪大眼睛、伸長耳朵。派駐監督的高質量，根本在于嚴格監督、科學監督、精準監督、有效監督。為此，長沙市堅持“聚焦、精準、有力”原則，適應改革要求，始終突出政治監督這個根本，創新開展“嵌入式”“下沉式”“駐點式”“協同式”日常監督，派駐機構職能更加優化、權責更加協同、監督更加有力，推動了全面從嚴治黨取得了更大戰略性成果，為長沙高質量發展打下了良好的政治基礎。具體而言，長沙市紀委監委聚焦重大事項、重點領域、關鍵崗位，開展“嵌入式”監督;緊盯群眾關注的問題，開展“駐點式”監督;主動出擊，深入一線，開展“下沉式”監督;推動主體責任、監督責任貫通協同，開展“協同式”監督。2019年1月至10月，長沙市紀委監委派駐機構共開展各類監督檢查800余次，發出紀律檢查建議書、監察建議書、監督建議書130余份，處置問題線索680件，立案128件。三是完善自我監督嚴防燈下黑。打鐵必須自身硬。作為執紀監督的主體，紀委監委人員必須始終保持堅強政治定力，做黨章黨規黨紀的忠實捍衛者。為嚴防“燈下黑”，長沙市堅持刀刃向內，健全內控機制，嚴格執行監督執紀工作規則，規范工作流程，重點在執紀審查環節設置“防火墻”。2017年，長沙市紀委集中印發《干擾紀律審查工作情況報告制度》《長沙市紀委、市監察局機關辦案回訪制度》《長沙市紀委、市監察局機關廉潔家訪制度》三項制度，將全市紀檢監察工作人員納入廣泛監督之下。

構建“不想腐”的文化機制。一是深化廉潔宣傳教育。“不想腐”是一種自律，是一個人在無人監督的時候，也能夠嚴格要求自己，不做違法亂紀的事。為筑牢“不想腐”的思想堤壩，長沙深入挖掘湖湘廉政文化內涵，積極推進立體化、陣地化、大眾化宣傳，使廉政文化廣泛覆蓋、深度滲透。自2010年起，長沙將每年的3月23日定為長沙黨員領導干部廉潔從政警示教育日，每年都精選主題和內容開展宣傳教育活動，引導全市黨員領導干部切實做到廉潔從政。市紀委設計建設的廉政警示教育基地突出六大紀律，充分運用聲光電、數字技術、模擬場景等表現形式，打造了一個互動式、體驗式廉政教育立體空間，深入剖析典型案件，整理違紀干部懺悔錄，能公開的都要公開，以身邊事教育身邊人。二是打造“廉潔長沙”品牌。“廉潔長沙”逐漸成為長沙一張靚麗名片。在橘子洲地鐵站和省政府地鐵站，各類形式的廉政文化公益廣告隨處可見。在地鐵2號線開通之際，長沙市紀委監委、長沙軌道交通集團有限公司著力打造“文明城市、廉潔長沙”的廉政城市名片，將廉政文化元素融入地鐵建設，設置了名為“青蓮號”的廉政專列，同時將橘子洲地鐵站打造成廉政文化的集中展示平臺，命名為“橘子洲·青蓮站”，“青蓮”“清廉”音意相連，旨在呼喚廉政文化自信，傳遞廉政文化正能量。地鐵1號線，長沙打造廉政文化主題站“升級版”省政府·清風站，圍繞“清風雅韻、廉脈綿延”主題，將湖湘廉政文化與審美藝術結合。

此外，長沙市首個廉潔文化示范點在瀏陽市沙市鎮秧田村耕讀文化園內掛牌開館。該園依托秧田村“勤”“耕”“廉”“儉”等家風家教和地方特色打造而成，按照全域鄉村旅游建設的標準設計景點標識，全線引入語音導覽系統，通過講述村史沿革，品讀鄉賢故事，重溫家風家訓，展現鄉風文明，讓大家在參觀學習中接受文化洗禮，在潛移默化中受到教育啟迪。

本文系長沙市社科規劃一般項目：長沙市全面從嚴治黨的歷史經驗及其路徑創新研究結項成果（項目編號：2019csskkt16）。作者系中共長沙市委黨校課題組，課題組成員：陳果、甘艷、閔志群、余慶勇。