農村土地流轉中的多主體利益契合分析

郭春霞

摘要：農村土地經營權流轉過程中涉及到多方主體的利益，其中有不同利益，也有契合之處。分析農地流轉中多方主體利益的契合性可以為多方主體在農地流轉中的行為提供解釋。本文通過分析中央政府、地方政府、轉讓土地經營權的農民、獲得土地經營權或使用權轉讓的其他農戶和經濟組織、中介平臺在農村土地流轉中各自的利益訴求，得出以下結論：一是從政府的角度來看，中央政府和地方政府存在政治職能、經濟職能和公共服務職能實現的一致性;二是地方政府獲取財政收入的訴求和農民經濟利益訴求具有一致性;三是地方政府政績的實現和中介組織尋求獲得資源也具有一致性;四是農民和土地經營權轉入方在經濟利益上存在契合點;最后，農民、土地經營權流轉受讓方、中介組織之間存在利益沖突。

關鍵詞：農村土地流轉;多方主體;利益契合

一、引言

農村土地流轉是指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權或使用權轉讓給其他農戶或經濟組織的行為。農村土地經營權流轉是提高土地利用率、實現土地規模化、加快農村剩余勞動力轉移的重要方式。農村土地流轉主要涉及到四方利益主體：一是政府，包括國家和地方政府;二是擁有土地承包經營權的農戶;三是獲得土地經營權或使用）轉讓的其他農戶或經濟組織，在本文中主要用“業主”一詞進行表述;四是營利性的中介組織或平臺。多方主體在農地流轉中的訴求有相同和不同之處。辨別出每一方主體的實際訴求，并分析各方的利益契合點，有利于解釋各主體的行為，為農地流轉的制度設計和多方協同提供參考思路。

二、農村土地流轉的多方主體利益訴求

（一）政府層面

1.中央政府

對中央政府而言，推行農地流轉的目的，集中在政治職能、經濟職能與提供公共服務的社會職能的實現，具體來講包括以下八個方面：

第一，推行農村土地經營權的流轉，有利于加快農村經濟發展，獲得社會認可，維護農村社會穩定。第二，對于中央政府來說，推行農地流轉有利于從宏觀上促進土地資源合理利用，構建新型農業經營體系，發展多種形式的規模經營，提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率，推動現代農業發展。第三，有利于明晰土地產權關系，更好地維護農民集體、承包農戶、經營主體的權益。第四，農地流轉的實現也是發展集體經濟的重要途徑，可以促進公有制與市場的深度融合，促進集體經濟的發展。第五，推行農地改革的本質是服務農村與農民，以推進農業供給側結構性改革為主線，大力發展多元化多層次多類型的農業生產性服務，可以帶動更多農戶進入現代農業發展軌道，推進現代農業建設。第六，農地改革作為推動農村經濟發展的一種方式，可以緩解城鄉發展不平衡，加速城鄉一體化。第七，從整體經濟發展的角度來看，推動農地流轉意味著增加農民收入，進而刺激內部需求，改變經濟發展過分依賴出口貿易的外向型經濟結構，而更多地轉向于內需型經濟發展模式。特別是在后疫情時代，國內經濟不景氣、國外形勢較差的背景下，更需要拉動內需。第八，推進土地要素的市場化，必然會引發其他要素市場發育，如農村人力資本、技術要素等，促進市場要素的活躍。第九，土地流轉能夠有效改善土地資源配置效率，推動農業剩余勞動力的轉移，提高就業率，為農業規模化、集約化、高效化經營提供廣闊空間。另一方面，構建和規范農村集體建設用地的流轉機制，可以使農民更充分地參與分享城市化、工業化的成果，彰顯集體土地資產價值，使農民獲得財產性增收。

2.地方政府

對于地方政府而言，農地流轉的動因主要表現為經濟職能、政治職能的要求和追求政績的訴求，具體來說表現為以下三個方面：

首先，地方政府不僅肩負著社會治理和服務的責任，也是農業效率等相關政績的追求者。追求政績可以獲得上級、民眾的認可，也可以為官員升遷奠定基礎，是個人利益與組織利益、民眾利益的統一。其次，農地流轉前期需要政府財政支持，但是一旦推行的好，可以獲得豐厚的稅收收入，為地方政府供給公共服務提供基礎，推動地方經濟發展。再次，農地流轉的推行可以使農民獲得更多的收入，解放農村部分勞動力，合理的農地流轉制度設計有利于維護基層社會穩定。

（二）農戶層面

對于擁有土地承包經營權的農戶，土地流轉的意義包括獲得穩定經濟收入、方便創業就業、獲得社會保障，具體來說，包括下面五個方面：

第一，農地流轉可以改善農業收入低的現狀，通過轉讓土地使用權，不僅可以收租金，農民還可以到企業務工，有穩定收入的同時還保障就業。第二，從技術的層面來講，農地流轉有利于培育一批愛農業、懂技術、善經營的新型職業農民，利用好農村閑置勞動力，更進一步解決農民的就業問題。第三，農地流轉會涉及到農村土地制度改革，農民更傾向于通過土地流轉，在法律保障下獲取租金收益，或者憑借土地承包權擁有公司股份，并參與分紅。第四，農地流轉制度改革的目的是盤活農村土地資源，宅基地制度改革也被包含其中。對于農民來說，可以通過宅基地換住房，承包地換社保盤活閑置資源。第五，農地流轉下的貸款制度不斷完善，農民還可以以土地為抵押獲得創業貸款，進行自主創業。

（三）業主層面

對于業主來說，對農地流轉最主要的訴求是獲得經濟收益。而對于農村自主流轉土地的農民來說，成為業主也是一種就業需求。具體包括以下五個方面：

第一，農地流轉可以賦予經營主體更有保障的土地經營權，在簽約年限內可以進行合法經營。第二，農地流轉的推行使得業主享有財政、信貸保險、用地、項目扶持等政策，減小前期投入大帶來的失敗風險。第三，農地流轉政策主張集約化經營，在政策的指引下，有利于擴大土地經營規模，更方便業主的經營。第四，互換土地，是農村集體經濟組織內部的農戶，為方便耕種和各自的需要，對各自土地的承包經營權進行的簡單交換，也是促進農村規模化、產業化、集約化經營的一項措施。第五，對于業主來說，農地流轉會形成大規模效應，結合特色農業的發展，可以形成品牌效應，促進增收。第六，農地流轉的直接作用是促進剩余勞動力轉化為人力資本，促進農民就業。

（四）營利性中介組層面

由于農地流轉的發展，盈利性中介組織得以產生和發展。農地流轉中介組織作為營利性中介組織，其利益訴求主要是獲得最大化的經濟收益，也致力于獲得政府資源，以進一步擴大收益。具體來說體現在以下兩個方面：

第一是在農地流轉過程中，中介組織通過暢通流轉渠道以信息溝通、共享等方式獲取經濟收益，其目的在于賺取農地流轉中的交易成本和信息成本。第二是通過搞好與地方政府的關系，獲得經濟上的、政策上的扶持與優惠，如前期的稅收優惠和重要信息資源等。

三、農地流轉中多方利益主體利益契合分析

（一）多方主體中的利益契合點

根據以上所述，國家的經濟職能、提供公共服務職能和社會保障職能的實現，與土地流轉轉出方和轉入方在獲得經濟收益、就業、獲得社會保障上的訴求是一致的，與中介組織獲得經濟收益也是一致的。所以，從經濟效益這個角度來講，土地流轉制度是國家、地方政府和社會的共同需求，符合所有主體的利益需求。除此之外，還分離出地方政府的政績追求、中介組織想要獲取更多的資源兩個其他分支的利益需求，兩者具有相輔相成的關系，即政績越好，中介組織越傾向于獲得更多的資源，中介組織績效越好，地方政府也更易獲得更好的政績。

（二）多方主體中的利益對立

從上述農地流轉各方主體的利益訴求可以看出，政府方面追求經濟利益和社會效益，而市場主要是追求經濟利益。政府與市場在農地流轉實踐中并不存在根本利益對立之處。但是農地流轉的推行會增加地方政府的財政支出和行政成本。為了使農地流轉真正惠及農民，需要將部分財政資金用于預防和處理流轉中的風險問題。同時，農民和業主的矛盾也需要地方政府花費大量的時間與精力來協調。

在農地流轉中，存在利益對立的三組主體分別為農民-業主、農民-中介組織、業主-中介組織。他們之間的利益對立表現為在技術、人力等要素投入既定的條件下，土地的產出是不變的。在進行利益分配時，三者的利益分配呈現此消彼長的關系，即農民多得利，必定意味著業主和中介組織少得利，其他兩個主體多得利，農民便會少得利。因此，市場經濟主體都是逐利的，每一方都希望自己能獲得較多的收益，而讓其他兩方相對少分得一些經濟收益。在這樣的情形下，必定會產生三方在經濟收益上的博弈和協商，如農戶在流轉過程中向業主抬價和向中介組織要求給出更少的交易費用、業主和中介組織變相對農民進行剝奪等。

四、結語

通過分析多方主體在農地流轉中的利益契合性，我們可以發現--以利益貫穿始終的農村土地流轉因為涉及多方利益，所以需要完善的制度設計對各方訴求加以平衡。如果制度實施環節出現問題，如監管機制不到位，極易產生尋租，破壞了這種利益平衡，受益最大的是中介組織和商家，受損的主要是農民。同時，由于土地流轉轉出方，即農民，處于鏈條的最底端，一旦在政策執行環節中出現漏洞，受損最大的是商家和農民，其次是中介組織和地方政府。而從風險防控能力來講，農民受制于學歷、見識、技能，是風險防控能力最弱的一方。因此，承受風險大而風險防控能力弱這一矛盾使得農民處于流轉系統中最為弱勢的一方，土地流轉風險防控要首先要農民風險防控放在首位。

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