論國(guó)際環(huán)境法的實(shí)施

摘要：國(guó)際環(huán)境法難以實(shí)施的現(xiàn)狀使得其成為值得關(guān)注的問(wèn)題，在多邊環(huán)境條約下主要是通過(guò)防止違規(guī)、促進(jìn)合規(guī)和對(duì)合規(guī)的管理三種方式解決相關(guān)的合規(guī)問(wèn)題，而在現(xiàn)行的環(huán)境條約中，主要存在著報(bào)告、申訴、援助、環(huán)境信息交流和處罰和補(bǔ)救措施五個(gè)方面的實(shí)施機(jī)制。具體到個(gè)別條約中來(lái)看，試圖通過(guò)締約方大會(huì)的方式鼓勵(lì)和促進(jìn)各方能夠更好的遵守條約，以使得國(guó)際環(huán)境法得到有效的實(shí)施。

關(guān)鍵詞：環(huán)境法;實(shí)施

1972年斯德哥爾摩人類環(huán)境會(huì)議的召開(kāi)是國(guó)際環(huán)境法的形成標(biāo)志。此后，各種全球性以及區(qū)域性的國(guó)際環(huán)境條約數(shù)量巨增。而在國(guó)際環(huán)境法的發(fā)展歷史上，長(zhǎng)期存在著國(guó)際環(huán)境法“難于實(shí)施”，甚至被“抽象化”的情況，因而如何保證國(guó)際環(huán)境法的規(guī)定得到切實(shí)的遵守也就在國(guó)際上引起了越來(lái)越多的注意，由此就出現(xiàn)了對(duì)于國(guó)際環(huán)境法實(shí)施這一問(wèn)題的研究。

一、實(shí)施的定義

如果從國(guó)際環(huán)境法的實(shí)施過(guò)程來(lái)看，國(guó)際環(huán)境法的實(shí)施可以分為國(guó)際層面上的實(shí)施和國(guó)家層面上的實(shí)施。國(guó)際層面上的實(shí)施是國(guó)家、國(guó)際組織或機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家履行環(huán)境條約義務(wù)的監(jiān)督、監(jiān)管和執(zhí)行，是指國(guó)家根據(jù)條約的規(guī)定積極地參與和完成一些國(guó)際間的活動(dòng)和任務(wù)，如參加會(huì)議、提供國(guó)家報(bào)告、接受?chē)?guó)際組織或機(jī)構(gòu)的監(jiān)督評(píng)審檢查、接受?chē)?guó)際司法機(jī)關(guān)就其特定事項(xiàng)的管轄等。這樣的實(shí)施機(jī)制多是條約的重要內(nèi)容，需要締約方對(duì)其遵守，所以從這一層面上說(shuō)，國(guó)際環(huán)境法的實(shí)施就是國(guó)際環(huán)境法主體對(duì)于有關(guān)條約的遵守。相關(guān)著作中還對(duì)國(guó)際環(huán)境法的實(shí)施進(jìn)行了更加廣泛定義，其認(rèn)為國(guó)際環(huán)境法的實(shí)施可能包括在財(cái)務(wù)和技術(shù)專長(zhǎng)方面的政策、戰(zhàn)略、實(shí)施、執(zhí)行和加強(qiáng)的內(nèi)生能力。同時(shí)還特別提到了，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署關(guān)于遵守和執(zhí)行多邊環(huán)境協(xié)定的最新指南將非國(guó)家行為者的活動(dòng)排除在“實(shí)施”的定義之外。

而國(guó)內(nèi)層面的實(shí)施，是指條約締約國(guó)將國(guó)際環(huán)境條約轉(zhuǎn)化為自己的國(guó)內(nèi)法并加以實(shí)施的過(guò)程。由于各個(gè)國(guó)家的具體國(guó)情和法律制度不同，因此，國(guó)家實(shí)施環(huán)境條約的方式也不同。有的國(guó)家直接將條約作為國(guó)內(nèi)法加以適用，有的國(guó)家則通過(guò)國(guó)家的立法活動(dòng)將條約轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法，通過(guò)實(shí)施其國(guó)內(nèi)法來(lái)實(shí)施條約。這一層面上的實(shí)施需要結(jié)合不同國(guó)家的國(guó)內(nèi)法規(guī)定來(lái)探究，因此在本文中對(duì)于這一方面的實(shí)施就不進(jìn)行論述。

二、國(guó)際環(huán)境法的實(shí)施方式

隨著國(guó)際環(huán)境條約的不斷發(fā)展，如何使國(guó)際環(huán)境法能夠被更好的遵守和實(shí)施是各主體所面臨的一個(gè)非常重要的問(wèn)題。由于國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法之間的差異，國(guó)際環(huán)境法的實(shí)施并不能通過(guò)強(qiáng)制力的方式來(lái)進(jìn)行，而不同的條約又有著不一樣的實(shí)施方式，所以需要對(duì)其進(jìn)行歸納和總結(jié)。

（一）多邊環(huán)境條約下的遵守機(jī)制

由于眾多的多邊環(huán)境條約都涉及“全球公地”，因此一個(gè)國(guó)家很難或者說(shuō)幾乎不可能在其遭受的傷害與另一國(guó)家的特定違約行為之間確定因果關(guān)系。因此，大多數(shù)的多邊環(huán)境條約中規(guī)定的爭(zhēng)端解決機(jī)制很少被適用。取而代之的是離散的合規(guī)理論，主要通過(guò)三種方式解決多邊環(huán)境協(xié)議下的合規(guī)問(wèn)題：防止違規(guī)，促進(jìn)合規(guī)，以及對(duì)合規(guī)的管理。

許多協(xié)議的第一步是努力防止違規(guī)行為的發(fā)生，因?yàn)槟硞€(gè)國(guó)家的違規(guī)行為可能會(huì)對(duì)全球環(huán)境造成損害。此外，各國(guó)間試圖通過(guò)專注于促進(jìn)合規(guī)和管理合規(guī)來(lái)代替懲罰不合規(guī)，以此更好的實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的。促進(jìn)合規(guī)在合規(guī)理論中起著重要作用，眾所周知，建立國(guó)內(nèi)的合規(guī)體系需要足夠的技術(shù)、財(cái)政資源等多方面的支持，但在許多發(fā)展中國(guó)家，其往往缺乏足夠的資源與能力來(lái)推進(jìn)國(guó)內(nèi)合規(guī)體系的構(gòu)建。因此，促進(jìn)履約可能有助于增強(qiáng)發(fā)展中國(guó)家執(zhí)行該條約的能力。管理合規(guī)性是系統(tǒng)地處理合規(guī)性，其中最常見(jiàn)的是建立一個(gè)監(jiān)管框架或合規(guī)系統(tǒng)，其中可能包含報(bào)告、驗(yàn)證和評(píng)估合規(guī)以及對(duì)不合規(guī)行為的應(yīng)對(duì)措施。

（二）現(xiàn)行國(guó)際環(huán)境條約本身的實(shí)施機(jī)制

由于環(huán)境問(wèn)題受到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多方面的影響，且環(huán)境問(wèn)題的解決又有很強(qiáng)的科學(xué)技術(shù)性，所以國(guó)際環(huán)境保護(hù)制度傾向于采用非強(qiáng)制性的“內(nèi)部化”的程序來(lái)保證公約的實(shí)施。在這種程序下，締約國(guó)定期舉行會(huì)議，各國(guó)有義務(wù)報(bào)告本國(guó)實(shí)施公約的情況，并相互進(jìn)行審查。許多國(guó)際環(huán)境條約都設(shè)有秘書(shū)處，締約國(guó)大會(huì)或其他的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由這些機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)著直接執(zhí)行該環(huán)境條約的任務(wù)。總結(jié)之下，目前現(xiàn)行的國(guó)際環(huán)境條約的實(shí)施機(jī)制主要有以下五種。

1. 報(bào)告制度。報(bào)告制度要求締約國(guó)必須就他們實(shí)施條約的情況定期向秘書(shū)處或締約國(guó)大會(huì)等提交報(bào)告。報(bào)告由條約所設(shè)立的秘書(shū)處、締約國(guó)大會(huì)或常設(shè)委員會(huì)等負(fù)責(zé)受理、提交審議、督促改進(jìn)。

2. 申訴制度。根據(jù)一般國(guó)際法，條約的某一締約方有權(quán)對(duì)另一締約方的違反條約行為提起申訴。在國(guó)際環(huán)境法中，《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書(shū)》的1992年哥本哈根修正案首次實(shí)現(xiàn)了這一突破。該修正案設(shè)立了執(zhí)行委員會(huì)，由其受理這一締約方提出的關(guān)于另一締約方履行議定書(shū)義務(wù)的書(shū)面意見(jiàn)。委員會(huì)如果認(rèn)為有必要，可以要求提供進(jìn)一步的資料，并可以在有關(guān)國(guó)家的邀請(qǐng)下，在該國(guó)境內(nèi)收集資料。在程序的最后，委員會(huì)向締約方大會(huì)提交報(bào)告，與報(bào)告一起提出的還有針對(duì)有關(guān)國(guó)家的建議。由締約國(guó)大會(huì)決定針對(duì)此項(xiàng)報(bào)告所應(yīng)采取的措施。

3. 援助制度。國(guó)際環(huán)境條約的順利實(shí)施，在很大程度上依賴于各國(guó)的意愿及履約能力。“如果環(huán)境條約可以保證締約國(guó)的利益，或者，至少可以幫助某些國(guó)家履行它們的義務(wù)，條約被有效實(shí)施的機(jī)會(huì)就比較大。”環(huán)境的保護(hù)需要國(guó)際社會(huì)的共同努力，然而許多發(fā)展中國(guó)家在實(shí)施其環(huán)境保護(hù)的國(guó)際義務(wù)方面缺乏必要的能力，如果僅僅強(qiáng)調(diào)條約必須履行，而不能對(duì)其提供必要幫助，不僅影響這些國(guó)家因避免承擔(dān)義務(wù)而拒絕加入國(guó)際環(huán)境條約，而且還可能導(dǎo)致條約只能停留在紙面，無(wú)法達(dá)到實(shí)際效果。因此援助制度是促進(jìn)合規(guī)的重要組成部分，該機(jī)制的落實(shí)將為促進(jìn)合規(guī)實(shí)現(xiàn)更好的效果。

4. 環(huán)境信息交流。在許多國(guó)際環(huán)境條約中都規(guī)定了環(huán)境信息的收集、報(bào)告及交流的權(quán)利和義務(wù)。世界各國(guó)之間對(duì)于環(huán)境信息的交流能夠幫助一些消息相對(duì)閉塞的國(guó)家獲取到最新的環(huán)境信息，同時(shí)這也有助于全球各國(guó)對(duì)地球整體所遭遇的環(huán)境問(wèn)題的共同解決。因此環(huán)境信息的收集和交流，讓促進(jìn)合規(guī)更加好的實(shí)行，也促進(jìn)了國(guó)際環(huán)境法的有效實(shí)施。

5. 處罰和補(bǔ)救措施。這里所說(shuō)的處罰與補(bǔ)救措施應(yīng)當(dāng)與強(qiáng)制性的爭(zhēng)端解決方式司法方式和仲裁分開(kāi)，僅指依據(jù)環(huán)境條約的規(guī)定，如何對(duì)不遵守條約義務(wù)的締約方采取一定的措施，以幫助其找出問(wèn)題癥結(jié)，并促使其履行公約義務(wù)。目前來(lái)看，環(huán)境公約規(guī)定的對(duì)不履行環(huán)境義務(wù)的主要處罰是進(jìn)行調(diào)查，盡可能使公眾參與，隨后公布對(duì)有關(guān)國(guó)家不利的調(diào)查結(jié)果，向有關(guān)國(guó)家提出建議。

三、具體條約中的實(shí)施

（一）《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國(guó)際重要濕地公約》

《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國(guó)際重要濕地公約》（以下簡(jiǎn)稱《濕地公約》）于1971年2月2日在伊朗拉姆薩爾簽訂，因此也稱作《拉姆薩爾公約》。《濕地公約》是全球第一個(gè)政府間多邊環(huán)境公約，同時(shí)也是全球最早針對(duì)單一生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的國(guó)際公約。它的宗旨是通過(guò)地方、地區(qū)和國(guó)家行動(dòng)與國(guó)際合作保護(hù)和合理利用濕地，為全球的可持續(xù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

《濕地公約》在其第六條規(guī)定了要建立締約方大會(huì)監(jiān)督和促進(jìn)該公約的實(shí)施，同時(shí)還對(duì)締約方大會(huì)的職責(zé)做出了列舉式的規(guī)定，可見(jiàn)，通過(guò)締約方大會(huì)來(lái)推進(jìn)公約的實(shí)施，是其在保證條約有效實(shí)施方面的方式，它也成為了首先采用締約方大會(huì)這種推動(dòng)國(guó)際環(huán)境法律實(shí)施的有效形式的國(guó)際環(huán)境公約。具體來(lái)說(shuō)，其第六條第三款體現(xiàn)了各締約方向締約方大會(huì)報(bào)告的義務(wù)，由此能夠使得大會(huì)了解各方在落實(shí)公約內(nèi)容時(shí)的具體情況，從而幫助公約更好的實(shí)施。第五款要求大會(huì)對(duì)資金進(jìn)行監(jiān)督管理，第六款要求各締約方應(yīng)按照會(huì)費(fèi)比例額向整體預(yù)算捐款，這都有助于世界范圍內(nèi)的各國(guó)對(duì)于濕地的更好保護(hù)。

（二）《瀕危野生動(dòng)植物物種國(guó)際貿(mào)易華盛頓公約》

《瀕危野生動(dòng)植物物種國(guó)際貿(mào)易華盛頓公約》（以下簡(jiǎn)稱CITES公約）的精神在于管制而非完全禁止野生物種的國(guó)際貿(mào)易，其用物種分級(jí)與許可證的方式，以達(dá)成野生物種市場(chǎng)的永續(xù)利用性。CITES公約作為世界上最強(qiáng)勢(shì)的瀕危物種保護(hù)公約，自成立以來(lái)，通過(guò)不斷增加管制物種范圍、強(qiáng)化管制措施，避免貿(mào)易和利用擴(kuò)大化，以確保物種安全。

同時(shí)，CITES公約是第一個(gè)正式使用“締約方大會(huì)”一詞的多邊環(huán)境條約。該公約中的締約方大會(huì)基本上已經(jīng)使締約方大會(huì)這種模式達(dá)到了成熟的程度。值得注意的是，CITES公約是在聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署的協(xié)助下談判和簽署的，這一點(diǎn)有別于《拉姆薩爾濕地公約》。一方面是聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署的介入使公約確定的締約方大會(huì)這種形式產(chǎn)生了更大的國(guó)際影響，另一方面是因?yàn)檫@種模式在推動(dòng)國(guó)際環(huán)境法實(shí)施方面具有天然的優(yōu)勢(shì)，在經(jīng)過(guò)了CITES公約的簽訂與修改之后，締約方大會(huì)這種模式逐漸得到世界各國(guó)的認(rèn)同。該公約第11條對(duì)締約方大會(huì)進(jìn)行了規(guī)定，提出了兩種召開(kāi)締約方大會(huì)的方式：一是每?jī)赡暾匍_(kāi)一次的例會(huì)，另一種則是在有三分之一成員國(guó)書(shū)面申請(qǐng)的情況下召開(kāi)的特別會(huì)議。但不論在哪種形式的締約方大會(huì)上，各成員國(guó)都能檢查該公約的執(zhí)行狀況，由此形成了對(duì)公約執(zhí)行狀況的監(jiān)督機(jī)制，能夠有效的促進(jìn)公約的執(zhí)行。

此外，公約第八條第七款規(guī)定了各方對(duì)于當(dāng)前實(shí)施情況的報(bào)告制度，這一報(bào)告制度使得秘書(shū)處能夠及時(shí)的掌握成員國(guó)對(duì)公約的執(zhí)行狀況，從而監(jiān)督各國(guó)對(duì)于公約的執(zhí)行。這一報(bào)告制度中，其第二點(diǎn)內(nèi)容為“關(guān)于為執(zhí)行本公約規(guī)定而采取的立法、法規(guī)和行政措施的兩年期報(bào)告”，表明CITES公約在繼續(xù)將瀕危物種國(guó)際貿(mào)易管理作為核心的同時(shí)，逐步將影響范圍延伸到了各國(guó)國(guó)內(nèi)的管理，要求各締約國(guó)開(kāi)展履約立法、執(zhí)法監(jiān)管，并進(jìn)行相應(yīng)的管理政策配套;公約第13條規(guī)定了國(guó)際措施，該條規(guī)定通過(guò)秘書(shū)處通知和成員國(guó)報(bào)告的方法，讓相關(guān)的信息在各成員國(guó)之間相會(huì)交流，從而能夠更好的保護(hù)全球的野生物種。

從上述的兩個(gè)國(guó)際公約有關(guān)國(guó)際環(huán)境法實(shí)施的內(nèi)容中我們可以看出，國(guó)際環(huán)境法制度不是專注于執(zhí)法，而是走了一條不同的道路，試圖鼓勵(lì)和促進(jìn)遵守，而不是阻止和防止違規(guī)。國(guó)際環(huán)境法的實(shí)施絕不僅僅是對(duì)于違約的懲罰，其重點(diǎn)是在于讓各方能夠更好的遵守條約，通過(guò)促進(jìn)合規(guī)和管理合規(guī)的方式，讓各方愿意去遵守和落實(shí)國(guó)際條約中的內(nèi)容，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)際環(huán)境法的有效實(shí)施。

作者簡(jiǎn)介：

周蓓（1995.6），江西景德鎮(zhèn)人，華中師范大學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。