淺論行政公益訴訟對(duì)促進(jìn)依法行政的思考

摘要：法治政府建設(shè)的核心是依法行政，依法行政的本質(zhì)是對(duì)政府行政權(quán)力的規(guī)范、限制和約束。在法治政府建設(shè)向縱深推進(jìn)的過(guò)程中，僅靠行政系統(tǒng)內(nèi)部的政策驅(qū)動(dòng)可能面臨動(dòng)力不足等問(wèn)題，此時(shí)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的外部監(jiān)督與制約作用應(yīng)得到充分發(fā)揮。由此行政公益訴訟制度應(yīng)運(yùn)而生，經(jīng)過(guò)近幾年的探索試點(diǎn)再到制度的正式確立，我國(guó)的行政公益訴訟雖然處于初步發(fā)展階段，可能不盡完善，但是這一制度在推動(dòng)我國(guó)依法行政上的作用已初見(jiàn)成效。

關(guān)鍵詞：法治政府;公益訴訟;依法行政

行政公益訴訟是指檢察院認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時(shí)，為維護(hù)公共利益，向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟的制度。2014年10月23日，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，2015年5月5日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》。2015年7月1日，全國(guó)人大常委會(huì)作出《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，授權(quán)最高人民檢察院在北京、內(nèi)蒙古、吉林等十三個(gè)省份開(kāi)展為期兩年的公益訴訟試點(diǎn)。2017年6月27日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了修改《行政訴訟法》的決定，從立法層面正式確立了行政公益訴訟制度。從試點(diǎn)開(kāi)展到全面推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的改革基本實(shí)現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)：一方面增強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)依法行政的主動(dòng)性和積極性，有效督促行政機(jī)關(guān)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法;另一方面，彌補(bǔ)了行政公益訴訟的主體缺位，增強(qiáng)了公益保護(hù)的制度剛性。經(jīng)過(guò)近幾年的摸索發(fā)展，行政公益訴訟制度在推動(dòng)我國(guó)依法行政上正發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

但是由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，加上實(shí)際操作起來(lái)情況復(fù)雜。行政公益訴訟制度作為我國(guó)一種新型訴訟制度，在推行過(guò)程中也遭遇了一系列難點(diǎn)。

一、受案范圍界定難

目前我國(guó)在行政公益訴訟的立法上，只列舉了生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域侵害公共利益的案件，但對(duì)于因侵害勞動(dòng)者權(quán)益、行業(yè)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、行業(yè)壟斷等涉及其他備受關(guān)注的侵害公共利益的案件是否可以提起行政公益訴訟并沒(méi)有明確規(guī)定，這導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對(duì)于此類(lèi)行政行為是否侵害公共利益難以作出認(rèn)定，使得案件不能啟動(dòng)。如何對(duì)公共利益進(jìn)行界定，在我國(guó)包括《憲法》在內(nèi)的相關(guān)法律都未作出明確解釋。行政公益訴訟的目的就是為了維護(hù)國(guó)家和社會(huì)的公共利益，倘若沒(méi)有對(duì)何為公共利益加以明確，必然會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在行使法律監(jiān)督職權(quán)，維護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益時(shí)，陷入無(wú)法可依的窘境，阻礙了行政公益訴訟的發(fā)展。

二、舉證責(zé)任劃分不科學(xué)

在行政公益訴訟制度中，檢察機(jī)關(guān)依據(jù)法律授權(quán)享有原告資格，在行政公益訴訟中參照原告的訴訟權(quán)利義務(wù)進(jìn)行訴訟，并對(duì)部分實(shí)體及程序問(wèn)題進(jìn)行舉證。但從目前的實(shí)踐工作來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)幾乎承擔(dān)了所有的舉證責(zé)任。一方面由于兩高院的“實(shí)施辦法”為司法解釋?zhuān)瑹o(wú)法從法律層面對(duì)行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任加以限定，另一方面理論界對(duì)檢察機(jī)關(guān)的原告身份仍存在爭(zhēng)論，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是特殊的法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)，不能完全照搬行政訴訟法中“舉證責(zé)任倒置”的規(guī)定，否則會(huì)造成行政訴訟原理的矛盾和訴訟權(quán)利義務(wù)的不平等。由此帶來(lái)的問(wèn)題是，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)僅具有社會(huì)普遍認(rèn)知度不高的調(diào)查核實(shí)權(quán)，而不具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，導(dǎo)致實(shí)踐中在沒(méi)有環(huán)保執(zhí)法等部門(mén)的配合下，根本無(wú)從對(duì)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行調(diào)查取證，甚至可能會(huì)遭到暴力阻止取證，這給檢察人員的工作帶來(lái)了巨大的安全隱患。

三、行政公益訴訟成本過(guò)高

兩高院出臺(tái)的“實(shí)施辦法”雖然免掉了檢察機(jī)關(guān)提供行政公益訴訟的訴訟費(fèi)，但卻免不掉因?yàn)樘崞鹦姓嬖V訟所帶來(lái)的其他成本。比如，案件取證費(fèi)用、鑒定費(fèi)用、人力成本等。特別是環(huán)境生態(tài)保護(hù)的案件，檢察機(jī)關(guān)從受案到提起訴訟，不僅需要到涉事企業(yè)查詢(xún)、拍照、勘驗(yàn)固定證據(jù)，還要到相關(guān)行政部門(mén)調(diào)取環(huán)評(píng)材料、企業(yè)登記信息，以及大量走訪周邊地區(qū)，制作調(diào)查筆錄、證人證言等資料，更是要耗費(fèi)大量的時(shí)間去整理各種調(diào)查收集的證據(jù)、筆錄、撰寫(xiě)審查報(bào)告、起訴書(shū)等工作。于此，不僅需要耗費(fèi)大量的工作時(shí)間，也大大增加了檢察機(jī)關(guān)的工作量。

行政公益訴訟在我國(guó)推行時(shí)間較短，出現(xiàn)阻力在所難免，我認(rèn)為針對(duì)以上問(wèn)題，可以從以下方面對(duì)行政公益訴訟制度作出改善。

一、明確受案范圍

在確定行政公益訴訟的受案范圍時(shí)我認(rèn)為可以參考臺(tái)灣地區(qū)的法規(guī)。先對(duì)行政公益訴訟的受案范圍做出范圍規(guī)定，然后采取敘明條款的方法，對(duì)不適用行政公益訴訟的案件類(lèi)型進(jìn)行排除。這樣的規(guī)定模式能夠盡可能多的留出能夠適用公益訴訟的案件類(lèi)型保證公民訴求能夠充分表達(dá);同時(shí)能夠減少濫用訴權(quán)而導(dǎo)致的司法資源浪費(fèi)，并且能夠伴隨社會(huì)進(jìn)步程度逐步放開(kāi)受案范圍。行致公益訴訟的目的在于維護(hù)社會(huì)公共利益，因此確定行政公益訴訟的受案范圍應(yīng)當(dāng)僅限于公共利益受到違法侵害，或者可能受到違法行政行為而引起的行政爭(zhēng)議。行政公益訴訟作為行政訴訟的一個(gè)類(lèi)別，其受案范圍不能違背現(xiàn)有行政訴訟法的基本原則。行政公益訴訟不能凌駕于行政訴訟制度之上，除非行政訴訟法允許將抽象行政行為納入審查范圍。

二、改革舉證責(zé)任制度

公益訴訟來(lái)源于公民共和主義這一觀點(diǎn)認(rèn)為，人的自由不是在追求個(gè)人偏好上達(dá)到最高點(diǎn)，而是通過(guò)參與政治活動(dòng)中實(shí)現(xiàn)。在這一觀點(diǎn)的指導(dǎo)下，公民應(yīng)加入到維護(hù)社會(huì)秩序的體系中去，所以在司法活動(dòng)中如何設(shè)計(jì)相關(guān)制度、確保公民的有序參與顯得十分重要。舉證責(zé)任是公民責(zé)任的一種。我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在行政訴訟中做出有區(qū)分的舉證責(zé)任設(shè)計(jì)。行政機(jī)關(guān)通常承擔(dān)一般舉證責(zé)任，即對(duì)行政行為的合法性合理性做出證明。對(duì)于被指控行政行為越界而引發(fā)社會(huì)利益損害的應(yīng)當(dāng)采用特殊舉證責(zé)任模式即“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”，由訴訟的提起者提供證據(jù)。另外，由于公益訴訟涉及的法律法規(guī)、規(guī)章制度數(shù)量龐雜因此應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)提供文件的責(zé)任。當(dāng)原告因?yàn)樽陨硪蛩仉y以取證的，可以申請(qǐng)法院自行調(diào)查取證，或者要求行政機(jī)關(guān)對(duì)取證工作予以配合。

三、優(yōu)化費(fèi)用承擔(dān)制度

我國(guó)現(xiàn)行的民事訴訟法和行政訴訟法對(duì)訴訟費(fèi)用的分?jǐn)傋龀隽舜笾孪嗤囊?guī)定即由敗訴方承擔(dān)。這樣的訴訟費(fèi)用承擔(dān)規(guī)則是否適用于行政公益訴訟中，? 理論界尚未能達(dá)成一致。有些人主張?jiān)婕词箶≡V也不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)任何費(fèi)用;有些人則主張?jiān)鏀≡V應(yīng)當(dāng)承擔(dān)，不過(guò)應(yīng)當(dāng)適量作出減免。我認(rèn)為應(yīng)該構(gòu)建公益訴訟保險(xiǎn)制度，原告在提起行政公益訴訟的時(shí)候應(yīng)當(dāng)購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)的敗訴保險(xiǎn)，如果敗訴了則由保險(xiǎn)公司承擔(dān)訴訟費(fèi)用。這種制度模式既能防止原告因?yàn)殡y以承擔(dān)訴論費(fèi)用而放棄訴權(quán)，又能保障司法機(jī)關(guān)照常收取相關(guān)費(fèi)用而不至于司法成本太大，并且能抑制灌用訴權(quán)的現(xiàn)象。

總之，雖然我國(guó)在推行行政公益訴訟中遇到了一些缺陷和阻礙，但毋庸置疑的是，這一制度賦予了檢察機(jī)關(guān)在行政主體不作為、亂作為而導(dǎo)致國(guó)家利益或公共利益遭受侵害的情況下向人民法院提起行政訴訟的權(quán)利，在完善我國(guó)行政訴訟制度結(jié)構(gòu)的同時(shí)，對(duì)推進(jìn)我國(guó)當(dāng)前的法治政府建設(shè)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，更在推進(jìn)我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮重要作用。

參考文獻(xiàn)：

[1] 應(yīng)松年.《《從依法行政到法治政府建設(shè)》》[M]. 中國(guó)政法大學(xué)出版社， 2019年4月1日

作者簡(jiǎn)介：

張靜文（1991-），女，漢族，新疆吐魯番人，碩士研究生，湖南省委黨校，講師，研究方向 ：刑法、行政法。