大慶市社區(qū)治理的局限性及對(duì)策研究

任藝 柴子倩 鄭浩

摘要：本文根據(jù)大慶市不同時(shí)期社區(qū)社會(huì)組織形成的歷史背景和條件，將大慶的社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展歷程歸納為“單位制”、“街社制”、“社居制”、“一街雙社”四個(gè)發(fā)展時(shí)期。新時(shí)期背景下大慶市社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)治理存在政策法規(guī)不健全、社會(huì)資源不充足、內(nèi)部治理能力弱、外部監(jiān)管不到位等突出問(wèn)題。從轉(zhuǎn)變政府職能、開(kāi)發(fā)資源渠道、加強(qiáng)內(nèi)部治理能力、創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制等方面給出建議，以實(shí)現(xiàn)大慶社區(qū)社會(huì)組織良性治理，規(guī)范社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：大慶社區(qū);社會(huì)組織;發(fā)展歷程

一、大慶社會(huì)組織的發(fā)展歷程

（一）“單位制”時(shí)期（1979年-1999年）

大慶城市治理和大慶油田單位制治理結(jié)構(gòu)自成一體，社會(huì)成員依附單位，各單位從屬于政府的社會(huì)治理格局。這一時(shí)期的社區(qū)社會(huì)組織與單位制緊密相連，社區(qū)社會(huì)組織主要依托于單位發(fā)展，實(shí)際上，這一時(shí)期還不能說(shuō)是完全意義上的社會(huì)組織。在規(guī)模、行業(yè)分布、作用發(fā)揮等各方面還不完善，完全是一種自發(fā)隨意化的組織。

（二）“街社制”時(shí)期（2000年-2012年）

2000年，根據(jù)中央發(fā)布的社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)性文件《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，大慶市進(jìn)行了改革與探索，成立了29個(gè)街道辦事處，300多個(gè)居民委員會(huì)，形成了“市-區(qū)-街-社”四級(jí)社會(huì)管理層級(jí)。大慶市范圍內(nèi)在街道辦事處牽頭下，在管轄社區(qū)內(nèi)成立了一定數(shù)量的合政府社會(huì)事務(wù)工作的社區(qū)社會(huì)組織，類型包含計(jì)劃生育協(xié)會(huì)，治安巡邏隊(duì)、關(guān)愛(ài)殘疾人協(xié)會(huì)，老年人協(xié)會(huì)等。

（三）“社居制”時(shí)期（2012年-2018年）

2012年10月，大慶市委市政府下發(fā)了《關(guān)于深化基層社會(huì)管理體制改革的決定》，將原有的29個(gè)街道辦事處，300多個(gè)社區(qū)整合成70個(gè)社區(qū)工作站，明確提出扶持和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的要求。每個(gè)區(qū)至少建立一個(gè)社區(qū)社會(huì)組織孵化站，扶持承接政府民政職能，同時(shí)確定了社區(qū)社會(huì)組織實(shí)行備案管理的基本形式，迎來(lái)了注冊(cè)和備案組織數(shù)量快速增長(zhǎng)、組織類型豐富多樣、活動(dòng)開(kāi)展豐富多彩的快速發(fā)展時(shí)期。

（四）“一街雙社制”時(shí)期（2018年至今）

2018年底，大慶市政府印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化大慶市基層社會(huì)管理改革的實(shí)施方案》，將原有的70個(gè)社區(qū)工作站組建成43個(gè)街道辦事處。新的改革措施在實(shí)現(xiàn)了“區(qū)-街-社-居”縱向管理的基礎(chǔ)上，街道在管轄社區(qū)內(nèi)設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心為無(wú)級(jí)別事業(yè)單位，強(qiáng)調(diào)社區(qū)服務(wù)中心負(fù)責(zé)培育、扶持轄區(qū)內(nèi)各類社會(huì)組織，豐富和拓展便民服務(wù)內(nèi)容。習(xí)總書(shū)記也多次強(qiáng)調(diào)“社區(qū)是基層基礎(chǔ)，只有基礎(chǔ)堅(jiān)固，國(guó)家大廈才能穩(wěn)固”。

二、大慶市社區(qū)組織存在的突出問(wèn)題

（一）政策法規(guī)維度：立法缺失，門檻過(guò)高

大慶市雖然針對(duì)社區(qū)社會(huì)組織已經(jīng)出臺(tái)相關(guān)政策，降低了成立門檻，但備案登記后，社區(qū)社會(huì)組織依然存在著隱性壁壘，需要找到合適的業(yè)務(wù)主管部門。一方面社區(qū)社會(huì)組織涉及的服務(wù)范圍比較廣，從文體類活動(dòng)到養(yǎng)老服務(wù)，從教育培訓(xùn)到就醫(yī)服務(wù)，很難找到合適的業(yè)務(wù)主管部門;另一方面，業(yè)務(wù)主管單位本身“沒(méi)好處”又不愿意“招惹麻煩”。由于難以“掛靠”業(yè)務(wù)主管部門，很多社區(qū)社會(huì)組織沒(méi)有合法身份，對(duì)其開(kāi)展活動(dòng)造成很大困擾，且缺乏法律保護(hù)。

（二）社會(huì)資源維度：經(jīng)費(fèi)緊張，場(chǎng)地缺乏

大多數(shù)社區(qū)社會(huì)組織由于創(chuàng)收能力弱，面臨資金難題，隨時(shí)面臨關(guān)閉的危險(xiǎn)。根據(jù)調(diào)查，大約半數(shù)的社區(qū)社會(huì)組織在活動(dòng)場(chǎng)地方面受限，或因面積不足，或因場(chǎng)所不固定，已經(jīng)成為制約其發(fā)展的一個(gè)重要瓶頸。由于缺乏資金，很多活動(dòng)無(wú)法開(kāi)展，只能在露天公共場(chǎng)所組織些活動(dòng)，直接影響了活動(dòng)組織的頻率和質(zhì)量。

（三）內(nèi)部外部治理維度：能力不足，管理薄弱

在治理結(jié)構(gòu)方面，社區(qū)社會(huì)組織在形式上注冊(cè)為法人，但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，缺乏與社會(huì)組織相適應(yīng)的治理機(jī)構(gòu)。理事會(huì)不健全，規(guī)模小的沒(méi)有理事會(huì)，規(guī)模大的雖然有理事會(huì)，但其成員多為發(fā)起人或投資人，沒(méi)有其他社會(huì)人士的參與。組織內(nèi)部管理無(wú)序，日常運(yùn)行缺乏規(guī)范性，部分組織雖然建立了章程，但大都不按章程辦事，加上法律上的合法化問(wèn)題，也沒(méi)有相應(yīng)管理主體進(jìn)行監(jiān)督。由于主管部門強(qiáng)調(diào)各自工作的重要性，客觀上存在著“業(yè)務(wù)部門無(wú)力管，登記機(jī)關(guān)無(wú)法管，社區(qū)街道無(wú)權(quán)管”的問(wèn)題。

三、大慶市社區(qū)社會(huì)組織良性發(fā)展建議

（一）加快政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)社區(qū)社會(huì)治理新局面

社區(qū)組織發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變存在密切聯(lián)系，按照“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”的職能定位，將政府“不該管，也管不了”的職能轉(zhuǎn)移下放給了解居民訴求的社區(qū)社會(huì)組織。特別在行業(yè)管理、社區(qū)事務(wù)管理以及技術(shù)性或公益性服務(wù)方面，要突出社區(qū)社會(huì)組織的資源優(yōu)勢(shì)和能力特點(diǎn)，從政府直接操盤(pán)轉(zhuǎn)向誘導(dǎo)社區(qū)社會(huì)組織運(yùn)作。既可以保證政府資金使用和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的高效，又能保證公共物品和公共服務(wù)的有效供給，形成政府與社區(qū)社會(huì)組織良好的合作伙伴關(guān)系。具體而言，政府需要拓展對(duì)社區(qū)社會(huì)組織扶持的力度和角度，給予其制度上的保障和推動(dòng)，有效破除社區(qū)社會(huì)組織在發(fā)展過(guò)程中遇到的阻礙和困境，推進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制的建立。

（二）強(qiáng)化政府扶持力度，開(kāi)辟多渠道資源融合

我們國(guó)家在非盈利相關(guān)政策中雖有所開(kāi)展，但仍然較為粗糙，應(yīng)借鑒參照國(guó)外非營(yíng)利組織的稅收政策，在堅(jiān)持稅收優(yōu)惠的同時(shí)，對(duì)享受政策的主體范圍、比例標(biāo)準(zhǔn)、前置條件等進(jìn)行細(xì)化。對(duì)于社區(qū)內(nèi)的草根型和純公益性社區(qū)社會(huì)組織，不應(yīng)硬性地以是否登記注冊(cè)為標(biāo)準(zhǔn)，要做寬政策扶持準(zhǔn)入條件，對(duì)其社會(huì)捐資和業(yè)務(wù)性收人進(jìn)行減免稅。對(duì)于分組政府職能參與社區(qū)建設(shè)和管理的社區(qū)社會(huì)組織，應(yīng)擴(kuò)大優(yōu)惠稅種，除對(duì)公益性服務(wù)免征營(yíng)業(yè)稅、所得稅和對(duì)社會(huì)捐資免稅外，還要按比例減免由政府委托授權(quán)其項(xiàng)目或服務(wù)所產(chǎn)生費(fèi)用的稅收，通過(guò)稅收優(yōu)惠規(guī)范其服務(wù)活動(dòng)。對(duì)向社區(qū)社會(huì)組織捐贈(zèng)資助的單位和個(gè)人，應(yīng)根據(jù)受捐贈(zèng)單位性質(zhì)作用的不同及款項(xiàng)用途的不同，有所側(cè)重地進(jìn)行稅收減免，使其獲得多渠道的運(yùn)作資金。

（三）加強(qiáng)自身能力建設(shè)，創(chuàng)新外部監(jiān)督機(jī)制

社區(qū)社會(huì)組織自身要建立有效的人才培養(yǎng)機(jī)制，確保始終按照“精簡(jiǎn)、高效”的原則，根據(jù)組織實(shí)際職能和崗位需要，根據(jù)人員特點(diǎn)進(jìn)行科學(xué)合理的選拔和配備，避免產(chǎn)生由于職責(zé)不清導(dǎo)致的推諉扯皮和浪費(fèi)人才現(xiàn)象。其次，與政府合力推行人力資源保障舉措，這是破除社區(qū)社會(huì)組織“用人難、留人難”困境之關(guān)鍵。

建立公眾監(jiān)督機(jī)制。實(shí)行信息公開(kāi)制度，要求社區(qū)社會(huì)組織向社區(qū)居民，特別是捐贈(zèng)人公布組織章程、組織機(jī)構(gòu)、活動(dòng)情況和財(cái)務(wù)管理等相關(guān)情況，并從制度上予以保障，由被動(dòng)監(jiān)督向主動(dòng)監(jiān)督逐步轉(zhuǎn)化。同時(shí)，利用媒體及時(shí)性強(qiáng)、覆蓋面廣、影響力大的特點(diǎn)及其導(dǎo)向和威懾作用，運(yùn)用傳媒在披露信息和促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織透明度方面的重要優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)監(jiān)督。

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作者簡(jiǎn)介：

任藝（1992-），女，漢族，黑龍江大慶人，黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，助教;

柴子倩（1993-），女，漢族，山西臨汾人，黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，助教;

鄭浩（1988-），男，漢族，陜西寶雞人，黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，講師。

課題項(xiàng)目：大慶市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目“改革背景下大慶社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)治理研究”的階段性成果（項(xiàng)目編號(hào)：DSGB2020057）。