城市交通發展白皮書編制研究

劉福生 謝輝 齊景東

摘 要：結合長春市首輪城市交通發展白皮書的編制經驗，對城市交通發展白皮書編制的需求、戰略高度、編制年限、空間范圍、編制內容、編制流程以及編制的方法等進行相關的梳理與研究，為國內其他類似規模的大、中城市交通白皮書的編制和進一步相關研究提供參考。

關鍵詞：城市交通;交通戰略;交通政策;交通白皮書

中圖分類號：TU984.191 文獻標識碼：A

0 引言

城市交通政策是制定交通系統內部投資分配、交通網絡規劃設計、交通運營、交通管理等一系列行動方案和實施準則的依據。城市交通發展白皮書（以下簡稱“交通白皮書”）作為城市政府重要的交通政策，針對當前城市綜合交通治理上的主要問題，將長遠的城市交通發展戰略、政策和近期的交通行為計劃進行充分結合，通過城市政府的名義頒布的一份指導城市交通發展的綜合性政策文本。其作用一方面集中反映國家、省、地方等上位法律法規及政策規定，同時對既有規劃進行歸納、總結與整合，制定總體目標、近期目標、行動綱領，形成具有整體性與普適性的政策法規文件，指導城市基礎設施規劃、建設、運營、管理等專業技術性規劃，協調城市整體規劃、財政、法制、管理等政府工作。交通白皮書彌補了上位宏觀法規與下位技術性專業規劃之間空白，對于城市交通的可持續發展意義重大。

新加坡、倫敦、紐約等是國際上較早推行交通白皮書的城市，上海是國內第一個編制交通白皮書的城市，北京、深圳、廣州、南京、烏魯木齊等城市也均編制出臺了交通白皮書，其中上海、北京、深圳、南京等城市已經開展新一輪交通白皮書修編工作。

目前，國內尚未形成關于交通白皮書編制的規范標準，在編制過程中容易與城市綜合交通體系規劃、城市國土空間總體規劃等綜合性交通專業技術規劃編制相混淆，編制重點和編制內容達不到政策性綱領文件要求。本文首先闡述交通白皮書與交通專項技術規劃的關系，其次明確交通白皮書編制的內容要點、編制流程與方法以及編制過程中需要注意的事項，最后以長春市城市交通發展白皮書編制為例，闡述交通白皮書編制的整個過程。為國內其他類似規模的大、中城市交通白皮書的編制和進一步相關研究提供參考。

1 交通白皮書與交通專業技術規劃的關系

1.1 交通專項技術規劃內涵

交通專業技術規劃包括國土空間發展總體規劃，城市綜合交通體系規劃，交通建設、運行、組織、管理等專項規劃。城市交通的上位規劃是國家法律、地方法規、市政府政策等上位政策規劃，是國家和省、市層面確定的總體發展導向和政策要求，起到把握總體方向的作用，較為宏觀和原則。交通專業技術規劃是面向交通基礎設施建設、運行和管理，重點在確定交通設施、運輸網絡、運營管理等方案的研究，強調技術層面的科學性和可操作性。交通白皮書是將長遠的城市交通發展戰略、政策和近期的交通行動計劃充分結合，注重頂層設計和系統統籌，即基于對上位政策法規的理解，明確總體發展導向，指導相關設施規劃、運行組織管理、行業發展制度等重大政策和計劃的制定，并配套落實保障體制和機制。

1.2 交通白皮書是城市交通發展的頂層設計

在城市發展初級階段，城市規模、機動化水平尚未處于起步階段時，城市交通問題主要為設施供給不足，按照交通專業技術規劃確定的目標，加強設施供給建設或交通組織優化即可解決，不影響到城市發展進程。

當城市規模發展到一定階段，機動化水平迅速提高后，城市交通問題從城市發展初期的交通基礎設施短缺造成的供需失衡問題，轉變為更加復雜的綜合治理問題，成為制約城市可持續發展的桎梏，影響到城市發展的進程時，需要系統全面科學地破解交通問題。由于部門體制原因，交通專業技術規劃暴露出不同專業間統籌不夠、銜接不暢等弊端。交通白皮書從頂層設計角度，從綜合統籌層面，研究制定綜合性的交通政策，是城市發展到一定階段，解決城市交通問題的必然舉措。

1.3 交通白皮書與城市總體規劃、城市綜合交通規劃的關系

交通白皮書和綜合交通體系規劃同時啟動編制時，需處理好交通白皮書、城市總體規劃與綜合交通體系規劃的關系。

上海共頒布過兩輪交通白皮書，第一輪白皮書在1999年版城市總規及綜合交通規劃出臺后編制，定位為“系統性設施建設規劃+政策”。第二輪白皮書編制時，城市發展已突破99版總規，但新總規尚未修編，且宏觀政策環境發生變化，交通問題呈現新動向，因此定位為綜合管理政策，并從發展和管理層面對城市規劃提出政策建議。因此編制交通白皮書必須處理好與城市總體規劃、綜合交通體系規劃的關系。

城市總體規劃和綜合交通體系規劃更加關注城市長遠的發展，是用地和設施的藍圖和愿景，雖然也涉及政策保障相關內容，但更多是原則性，理念性的表述。交通白皮書是聚焦和破解一定城市交通問題的實施路徑和政策體系，覆蓋規劃、建設、運營和管理各個環節，并通過交通綜合管理相關部門的共同協商，最終由市政府發布，是具有法律效力的政府文件。具體差別表現在：

（1）功能定位不同。交通白皮書面向城市交通近期所面臨的問題，強調通過建設、管理、政策、法規等綜合性管理手段和措施來解決交通問題。綜合交通體系規劃面向城市長遠發展，重點是明確與城市未來發展相適應的重大交通基礎設施規劃藍圖。

（2）牽頭部門不同。綜合交通體系規劃由規劃職能部門牽頭組織編制，而交通白皮書由交通綜合管理職能部門牽頭組織編制。

（3）執行效力不同。綜合交通體系規劃是長遠期規劃，部分骨干設施通過近期建設規劃分階段落實，但受各種因素影響，整體實施仍存在諸多不確定性。交通白皮書面向近期，相關重大政策和計劃經過統籌，具有相對明確的行動目標，便于實施與執行。

總體而言，交通白皮書和綜合交通體系規劃對應城市交通發展的不同管理需要，研究重點不同，不可互相替代，但兩者可以互為補充和支撐，在研究過程中可以相關配合。從國內外城市的發展經驗看，既有交通白皮書，也有綜合交通體系規劃，近遠結合，共同指導和推動城市交通不斷發展。

2 交通白皮書的編制內容

交通白皮書是綜合交通發展的頂層設計，通過整合協調既有碎片化的交通管理政策，以應對當前在城市交通綜合治理上面臨的主要問題，如交通擁堵、停車無序、公交服務水平不高、慢行系統欠缺、貨運系統不健全等。同時依據城市未來的發展定位，從交通視角提出相關的政策建議。比如支撐中心城市定位的對外交通策略，支撐市域空間拓展的市域交通戰略。前者是工作重點，主要政策措施包括設施規劃建設、組織管理、監管制度、資金配套等，后者是重要組成部分，主要政策導向應聚焦設施規劃、建設，并與產業、空間、用地等發展政策進行對接。

城市交通白皮書一般由城市交通歷史、現狀與趨勢分析，交通戰略目標和任務，交通各子系統的措施和行動計劃幾大部分組成。

2.1 城市交通歷史、現狀與趨勢分析

城市交通發展歷史是總結城市交通現狀發展問題、理清未來發展趨勢的重要基礎。需要對城市經濟、社會、人口發展進行回顧，深入了解城市交通發展歷程，從城市交通出行需求的發展，出行方式的演變，交通設施建設的情況，充分認識交通發展的成就，以及現狀交通存在的問題。并通過對歷史、現狀的詳細分析，以及未來城市社會、經濟、人口發展的目標規劃，預判交通發展的趨勢。

2.2 交通戰略目標和任務

借鑒吸收國內外各大城市交通發展路徑，根據不同城市于不同社會經濟發展階段、不同自然條件與環境下所采取的交通發展價值理念、交通發展模式、經驗與教訓，結合本城市的客觀條件，依據交通現狀問題及未來發展趨勢的判斷，提出適合本城市交通發展的戰略目標，進而選擇適合本城市發展的交通模式。在確定戰略目標的基礎上，擬訂交通發展實施的具體舉措和任務，對應戰略目標，落實具體任務，以保證目標的實現。

2.3 交通系統發展導向和行動計劃

交通白皮書的各項交通子系統一般涵蓋城市與交通發展、城市道路設施、城市公共交通、小汽車管理、靜態交通、慢行交通、交通組織、智慧交通、城市對外交通、物流貨運以及交通環境等。針對每項子系統提出具體的發展目標、發展導向、實施措施，以及未來的行動計劃，指導各子系統協調發展。

3 交通白皮書的編制架構與流程

3.1 編制架構

交通白皮書的編制涉及全市眾多職能部門和單位，涉及交通規劃、建設、運行、組織、管理等多個專業，必須加強組織領導，共同推進。交通白皮書工作編制架構一般包括白皮書編制領導小組、領導小組辦公室暨白皮書推進辦、編委會及專家委員會等組成。

白皮書編制領導小組是白皮書編制決策的最高機構，一般由市長或常務副市長，以及分管交通和安全的副市長牽頭，就白皮書提出的重大政策進行決策。

領導小組辦公室暨白皮書推進辦是負責白皮書編制推進的具體職能機構，一般設在主管全市交通的行政職能部門。

編委會是負責白皮書文本具體編制的工作機構，一般由白皮書編制領導小組辦公室暨推進辦公室牽頭，抽調專人、集中辦公，主要承擔白皮書的具體編制以及研究成果質量把關等職能。

專家委員會是由本市及國內外交通相關部門、大專院校以及科研單位專家組成。通過顧問咨詢、專家評審會、咨詢會等形式，負責審核研究成果及政策方案。

3.2 編制流程

交通白皮書的編制流程包括先分后總或先總后分等方式，先分后總的方式有利于廣泛吸納社會各方的研究機構參與白皮書的研究，提高專項研究的針對性，但大大增加編委會的協調工作。先總后分的方式成果系統性強，大大減少編委會的協調工作，但可能在專項研究方面面臨不夠深入的問題。所以，通常綜合起來按照“總—分—總”的方式開展，包括三個研究階段：

首先是總體層面的交通發展戰略研究階段。由總編機構編制總體技術策劃，形成一套系統的關于現狀交通發展評估、未來交通發展總體目標和戰略，為各專題提出研究方向，指導各專題研究開展。

其次是分項層面的重大專題研究階段。各專題在總體思路的指導下開展各方向的深入研究，一般包括經濟、用地、產業、小汽車、公共交通、智慧交通等多項專題，研究過程結合現狀交通發展進程，梳理相關現狀問題及發展要求，從多個方向深入探討，形成專題成果;匯總所有專題研究成果，提煉主體思想，整合任務目標，支撐白皮書總體成果的最終編制。

最后是匯總形成白皮書文本，并社會參與及公示發布階段。在前面的重大專題研究，特別是后評估和戰略研究的基礎上，通過市政府領導和相關部門共同討論，多次聽取專家咨詢意見以及公眾參與，在主要意見和觀點達成共識的基礎上，編制形成白皮書文本草案。白皮書文本草案主要成果向市人大、市政協進行專題匯報后，進行社會公示征求社會意見，匯總意見后形成送審稿后報市政府常務會議、市委常委會議審批通過后，即可正式對外發布。

期間，專家委員會在白皮書的編制推進過程中，負責對編制內容、專題報告、最終成果的技術指導、咨詢和評審工作，對整體研究深度起到技術把關的作用。政府相關部門在白皮書的編制上起到主導和推動的重要作用，白皮書是市政府決策機構在多方面利益權衡、妥協的結果，也是政府內部多個部門不斷磨合，逐步統一意見的過程。白皮書的發布需所有相關部門同意，專家評審通過，經人大、政協意見征詢，公示征求市民意見，最終由政府審批后方能發布，代表了政府對人民的承諾。

4 編制過程中的注意事項

4.1 深入剖析城市交通發展現狀

白皮書編制過程中需要深入剖析城市交通的發展歷程，洞悉城市交通基本框架形成的歷史，以及發展目標確定的影響因素，結合城市社會、人文特色，產業發展布局，評估現狀交通整體發展態勢。

在對城市交通整體評估的基礎上，同時針對交通供需關系、道路系統、公交系統、慢行系統、停車系統、物流系統、對外交通等方面深入挖掘，在充分掌握現狀各系統運行情況的同時，探究系統運行問題，追尋問題產生的根源，以此制定解決方案，并明確未來發展方向。

4.2 與城市的發展目標緊密結合

對照國際大都市發展歷程，多數都較為相似，由單中心到多中心，再到城市群。先進城市的發展經驗會給其他城市以清晰的發展路線啟示，但也容易導致直接套用既有發展目標情況的發生。

白皮書在制定交通發展目標時要注重與城市發展方向相契合，每個城市的交通在發展的過程中有相似之處，但也有所不同，要充分考慮城市本土特性，結合自身發展特點，細化分解具體發展目標，避免與城市割裂、避免千城一面，才能夠更好地引導城市交通的發展。

4.3 保證政策方向具有較強落地性

白皮書是政府的施政綱領，確定了整體交通政策導向。在制定指導城市未來幾年內交通發展的具體政策時，需要充分整合各相關部門具體需求，明確分工，統籌專業規劃、工程建設、綜合管理等職能，根據當地政府工作實際要求，協調投資分配、規劃設計、運營管理等一系列政策措施。同時，充分論證并細化各項政策的實施方案，與相關部門緊密溝通，聽取實施機構的意見，保證方案的可實施性。

4.4 充分吸納社會各界意見

白皮書的編制過程應公開、透明，宣傳工作及時到位，在各重要階段組織專家咨詢，聽取專家意見，建立社會參與機制，加強政府在制定政策時與社會的溝通。可通過設立專門的公眾號、微博號及咨詢熱線，建立多個與公眾溝通的渠道和媒介，使之成為政府與社會溝通的橋梁及渠道，讓更多市民有機會通過這個渠道和媒介表達自己的意見，有利于及時了解市民需求，以便于后續工作的改進和提高。充分開闊政府、編者思路，同時進一步強調社會共治。

4.5 制定保證任務的措施

白皮書需提出建立統一、協同、高效的城市綜合交通保障體系。深化體制機制改革，完善法治建設，保障資金投入，加大科技創新，建設高素質的行業人才隊伍，動員和引導全社會力量共同推進白皮書目標落位。

為了保證白皮書的實施落地，編制過程中應積極與相關政府部門溝通，制定需要實施的具體發展任務，落實責任主體，并建立定期評估機制，貫徹白皮書的任務落實，保證整體交通發展目標的有序推進。

5 長春市城市交通發展白皮書編制過程介紹

長春市城市交通體系建設取得了跨越式大發展，骨干交通設施體系框架初步成型，城市交通發展處在由“建設為主”向“建管并重”的過渡階段，交通擁堵、秩序不佳、公交吸引力等交通問題的癥結不完全是設施短缺造成的供需失衡，更多是由于交通綜合管理政策、措施缺失等深層次原因造成的，迫切需要以交通白皮書為抓手，對綜合交通管理相關的政策措施進行總體統籌。

長春市于2019年4月，正式發布“長春市人民政府辦公廳關于啟動長春市城市交通發展白皮書編制工作的通知（長府辦明電[2019]20號）”，適時啟動城市交通發展白皮書的編制工作，旨在考慮城市未來經濟發展和社會發展的基礎上，系統制定涵蓋交通管理體制機制、政策、規劃、建設、運行及社會共治等方面的綜合性、綱領性文件，確保城市交通結構的合理性和協調性。

本次編制工作由市政府統籌，成立由城建副市長任組長的白皮書編制領導小組，成員包括發改、建委、交通、規自等19個相關部門和單位。通過公開招標，由上海、深圳、南京以及本地國內一流交通研究機構組成編制起草組。

編制起草組在部門座談、數據收集、調研分析等工作的基礎上，共完成了《長春社會經濟和區域發展對交通的影響分析》等7個專題研究，在專題支撐下，形成初稿，開展了多輪領導小組成員單位的意見征求，并征詢長春市人大、政協意見。經反復論證，最終形成了《長春市城市交通發展白皮書（草案）》，提出了建設“一體化交通體系”的總目標，以及實現這一目標的戰略途徑與行動計劃，共涉及15章內容，203條行動導向。

工作大致分為4個階段：

（1）工作籌備階段（2018年12月-2019年2月）。構建交通白皮書編制組織架構，完成咨詢單位招投標工作。

（2）戰略和專題研究階段（2018年12月-2019年9月）。形成戰略研究和相關專題的最終研究成果，通過專家、相關部門組織的成果評審。

（3）文本編制論證階段（2019年6-10月）。在系統整合相關研究成果的基礎上，形成交通白皮書文本草案，經相關職能部門、專家意見征詢及公眾參與，修改完善并形成交通白皮書文本送審稿。

（4）成果審批階段（2019年11-12月）。送審稿征求人大、政協意見，修改完善后提交領導小組審議，報送市政府批復后擇時正式發布。

期間，開展《白皮書》配套宣傳策劃。已初步形成宣傳策略框架，通過聯系長春電視臺、新華社、長春日報等多家重要媒體，從聚焦交通精細化管理、交通文明出行、公交優先等交通改善措施出發，對公眾進行交通改善宣傳，為交通白皮書相關交通政策做好社輿鋪墊。

6 結束語

目前我國大多城市仍然處于以交通基礎設施建設為主的發展階段，正在逐步向建管并重的階段進行過度，編制城市交通白皮書非常必要和迫切。本文以長春市為例，簡述了城市交通白皮書編制內容、流程，以及注意事項，希望對其他計劃開展白皮書編制的城市機構起到一定的借鑒作用。

參考文獻：

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