制度排斥視角下我國按比例安排殘障人士就業問題研究

曾杏琦

【摘 要】按比例就業制度是殘障人士就業的重要制度之一。文章在制度排斥視角下研究我國按比例安排殘障人士就業制度存在的主要問題，指出我國按比例就業制度雖然產生了一些積極效應，但在殘障人士的就業保障、獎懲機制、統一比例和健全的監管體系等方面仍存在局限。文章主要根據我國按比例就業制度在落實過程中的實際情況提出完善我國按比例安排殘障人士就業的對策建議。

【關鍵詞】殘障人士;殘障人士就業;按比例安排殘障人士就業

按比例安排殘障人士就業是我國促進殘障人士就業的有效途徑，也是我國一項重要的法律政策[i]。目前，按比例安排殘障人士就業人數逐漸超過我國殘障人士集中就業人數，并成為我國安排殘障人士就業的主要形式之一。為幫助殘障人士實現就業，提高法律法規對殘障人士的保護性，減少落實不到位的問題，本文從制度排斥的分析角度出發，對我國按比例就業制度存在的問題進行分析，嘗試提出完善按比例就業制度的思考與見解，為促進殘障人士就業提供一定的參考。

一、我國按比例安排殘障人士就業的積極效應

（一）就業人數大幅增長

我國自1989年實行按比例就業制度以來，殘障人士的就業人數大幅增長。中國殘疾人聯合會的數據顯示，我國2000年到2015年城鎮按比例安排殘障人士就業人數增長了193502人，根據《殘疾人就業條例》的規定：“用人單位安排殘疾人就業的比例不得低于本單位在職職工總數的1.5%。”假設忽略不同省、自治區、直轄市人民政府根據本地區的實際情況來規定具體比例，所有城鎮單位（包括機關、團體、企業、事業單位和民辦非企業單位，不包括個體戶）均按1.5%的比例計算[ii]，則可以安置近 490 萬殘障人士就業。即使特殊行業、微型企業無需履行按比例分散殘障人士就業的義務，國家可以安置的殘障人士的數量也在300萬人以上。

（二）適應就業市場變化

按比例安排殘障人士就業現已成為我國殘障人士就業的重要形式，即國家和地方政府以法令形式規定社會各單位必須按一定比例安排殘障人士就業，或以繳納殘障人士就業保障金的方式履行法律責任，按比例就業將殘障人士分散到各地省內機關、團體、企業事業單位和其他經濟組織，并為其選擇適當的工種和崗位的就業模式，減輕了國家舉辦福利企業統一安置殘障人士就業的壓力，彌補了集中就業資金不足，生存成本高和工作崗位單一的劣勢，因此，按比例就業更能適應市場經濟的變化和發展。

（三）推動社會共同承擔殘障人士就業的責任

殘障人士的貧困問題較為突出，這不僅關系到殘障群體的切身利益，更是影響了整個社會的穩定和發展，安置殘障人士就業必須動員和依靠全社會的力量， 堅持集中安置與分散安置相結合的方針，多層次、多渠道、多形式地解決殘障人士就業問題[iii]。國際社會積極提倡和世界各國普遍采用的有效辦法是“按比例”由社會各單位分散安排殘障人士勞動就業[iv]，我國按比例就業從一種倡導性觀念發展到現在成為一項重要的法律制度，安排殘障人士就業已經成為社會大眾的共同義務。

二、我國按比例安排殘障人士就業存在的制度排斥問題

殘障人士就業保障金政策（以下稱為“殘保金”）是按比例就業制度的核心內容，其內容可以概括為這幾點：一是規定了需要繳納殘保金的單位;二是對拒絕繳納殘保金的單位給予處罰;三是明確殘保金征收、使用和管理的過程和主體。

殘障人士就業保障金政策在落實過程中出現的情況主要有以下三種類型：

表1 殘保金征收情況

（一）“掛名”殘障人士沒有就業保障

由于這些企業工作強度大，工作效率要求高，殘障人士很難甚至無法勝任現有的工作崗位，因此企業寧愿繳納殘保金來減少為殘障職工安排崗位的成本。更有些不法機構作為中介組織，向企業販賣殘疾證，簽署虛假勞動合同，虛報單位雇傭的殘障職工人數，逃避殘保金的繳納[v]。殘障人士相當于掛名到某些企業，拿著少量補貼過日子，沒有工作機會和就業保障。根據湖南省長沙市按比例就業用人單位的抽樣調查結果，在福利待遇方面，被調查單位殘障職工購買“五險”只有6人，這些企業沒有與殘障人士簽訂正式的勞動合同，他們在政府部門的檢查過后就解雇殘障人士。

（二）獎懲機制尚未健全

江蘇省殘障人士就業管理中心副主任徐衛明表示：“由于激勵舉措不夠，加之殘障人士自身條件限制，全省幾十萬企事業單位，真正安置殘疾人的不足10%。少數單位寧愿繳納殘疾人就業保障金，也不愿招收殘疾人。絕大部分單位，既不安置，也不繳費。” [vi]

對于不繳納就業保障金、逾期不繳等行為的處罰力度較小，這些用人單位只需加收應繳金額5‰的滯納金并受到通報批，而這對單位并沒有產生實際利益的影響。一昧強調處罰而忽視激勵反而會使按比例就業的單位產生抵觸心理，對違法違規的單位并沒有起到有效的警告效果，而對超比例安排殘障人士就業的單位更是沒有獎勵的舉措，極大地降低按比例安排殘障人士就業的積極性。

（三）統一比例缺乏公平性

第三種情況和第二種情況相反，這些拒絕繳納殘保金的單位職工收入通常低于上年度本市職工年平均工資水平，他們以違背社會公平為由拒絕繳納殘保金。對于微小型企業來說，按照統一的殘保金計算方式來繳納殘保金負擔過重。

《殘疾人就業條例》規定：“用人單位安排殘障人士就業的比例不得低于本單位在職職工總數的1.5%。”但不同類別和傷殘程度的殘障人士對崗位有不同的需求，為傷殘程度越高的殘障人士安排崗位難度和成本越高，因此“一刀切”的比例劃分有失公平，容易導致用人單位只考慮殘障人士的數量而忽略了殘障人士的工作質量。

（四）缺乏有效的征收-監督-反饋機制

根據2019年底通過的關于印發《關于完善殘疾人就業保障金制度更好促進殘疾人就業的總體方案》的通知，對殘保金的征收、使用主體已作了較為明確的規定，財政部門負責對殘保金的征收進行監督，稅務部門則負責殘保金的征收，審計部門則依法開展審計。雖然新的方案明確了相關部門的分工和責任，但是在征收過程中缺少具備正當執法權的部門，并且各大部門僅負責征收過程的其中一環，執行力度分散，容易導致征收和執法過程脫節，因此給予拒繳殘保金單位的處罰也要耗費很長時間才能真正落實，無形中又降低了處罰力度。

三、完善我國按比例安排殘障人士就業制度的建議

（一）注重激勵與處罰相結合

在處罰方面，各地政府及相關部門應嚴查殘障人士“掛名”的行為，曝光掛靠企業，加重罰款。加大對企業安置殘障人士就業情況的監督核實力度，嚴厲打擊假就業，取締假就業服務中介。

在激勵舉措方面，我國可以在現行的獎懲制度上進行完善，獎勵超額安排殘障人士就業的企業，將年度獎勵改為季度獎勵或按月份實行獎勵，提高企業的積極性，對與殘障人士簽訂一年及以上的勞動合同并為其購買社會保險的企業實行社會保險補貼，并給予一次性獎金獎勵，這樣可以及時補貼用人單位在殘障職工工作環境、設施的改善，福利的提高等方面的支出，更好地調動企業的積極性。

（二）建立健全征收-監督-反饋體系

健全的征收-監督-反饋體系包括財政部、稅務部、審查部和執行部等，并且這個組織也是需要被監管、檢查和審計的，建立執法機構協調機制和工作考核評價標準，明確各項工作的崗位責任人和相關事項的答復和辦理時限[vii]，減少征收過程的復雜性和各部門權責不清的問題。

殘障人士和公眾對用人單位的行為的評價是最直接真實的監督方式，因此，應盡快完善和增加殘障人士就業訴求和反饋的渠道。同時，明確地方政府、人力資源和社會保障部門及殘障人士服務管理部門的相關職能，加大對企業安置殘障人士就業情況的監督核實力度。

（三）靈活調節比例，分等級招錄殘障職工

對所有微小型企業要全面豁免殘保金的征收，之后根據這些企業的經濟條件、發展情況逐漸提高殘保金的征收比例，根據不同用人單位的狀況，例如性質、規模、類型等制定具體的安排殘障人士的比例。同時還要考慮各個企業招錄的殘障人士類型，如將不同殘障程度的殘障人士分為不同等級的職工，對于安排少數視障人士和重度殘障人士的企業則可以適當降低其安排殘障職工的比例，對于安排一般殘障程度的殘障人士的企業則需嚴格按照一般標準。

（四）為殘障人士專設崗位，定向招錄

目前，北京、天津、山西、吉林、江蘇、福建、河南、湖北、廣東、重慶、陜西、甘肅都明確要求建立崗位預留制度[1]，面向殘障人士定向招錄。福建省在《綱要》中提出，各地招錄公務員，合適崗位要優先招收殘障人士，各級政府要將殘障人士就業納入各級政府就業聯動公共服務項目和就業督導工作范圍。

另外，我國可以借鑒國外殘障人士就業的立法，加快落實機關單位為殘障人士設立專職崗位的政策規定，鼓勵殘障人士報考，逐步將殘障人士公務員考試擴大到全國各省份，通過完善和落實相關法律法規，明確政府和用人單位的主體責任，促進按比例就業制度的發展。

注釋：

[1]中國殘疾人聯合會http：//www.cdpf.org.cn/ywzz/jyjyb/jy_229/jyxs/abljy/

[i]尚珂，梁土坤.按比例安排殘疾人就業問題分析與思考[J].殘疾人研究，2012（02）：66-70.

[ii]黃震，楊立雄，廖娟副，顧莉莉.促進按比例安排殘疾人就業筆談[J].殘疾人研究，2019（02）：92-96.

[iii]許琳.論我國殘疾人分散按比例就業[J].江蘇經濟探討，1996（10）：47-49.

[iv]陳顯容，周永生.殘疾人“按比例”分散勞動就業新趨勢[J].北京社會科學，1994（03）：137-140+145.

[v]中國殘疾人聯合會http：//www.cdpf.org.cn/ywzz/jyjyb/jy_229/jyxs/abljy/

[vi]中央政府門戶網站，https：//www.gov.cn

[vii]廖娟.殘疾人按比例就業制度研究[J].公共管理與政策評論，2013，2（03）：62-67.

【參考文獻】

[1] 尚珂，梁土坤.按比例安排殘疾人就業問題分析與思考[J].殘疾人研究，2012（02）：66-70.

[2] 黃震，楊立雄，廖娟副，顧莉莉.促進按比例安排殘疾人就業筆談[J].殘疾人研究，2019（02）：92-96.

[3] 許琳.論我國殘疾人分散按比例就業[J].江蘇經濟探討，1996（10）：47-49.

[4] 陳顯容，周永生.殘疾人“按比例”分散勞動就業新趨勢[J].北京社會科學，1994（03）：137-140+145.

[5] 中國殘疾人聯合會http：//www.cdpf.org.cn/ywzz/jyjyb/jy_229/jyxs/abljy/

[6] 中央政府門戶網站，https：//www.gov.cn

[7] 廖娟.殘疾人按比例就業制度研究[J].公共管理與政策評論，2013，2（03）：62-67.

[8] 喬慶梅.德國殘疾人就業：立法、實踐與啟示[J].社會保障研究，2009（02）：63-71.