我國土地出讓金：現狀、問題及政策建議

張愛萍

摘要：近年來，隨著我國社會經濟不斷高速發展，我國經濟正處于增長轉型的關鍵節點，一段時間以來一些地方政府搞土地財政，其中農村土地產權不明晰、財政體制不夠健全以及土地出讓金管理制度不完善等問題。本文主要是從分析當前我國土地出讓金收治現狀中存在的問題出發，探討分析其成因，并給出相應的可行性政策建議，為財政管理者和決策者提供一定的借鑒。

關鍵詞：土地出讓金;農村土地;產權管理;財政管理;出讓金管理

一、我國土地出讓金收治現狀及存在的問題

（一）土地出讓金收入總量大、增長波動明顯

數據資料顯示，自我國開展土地有償使用制度以來，土地出讓金收入呈現出快速增長的趨勢。而在此期間，由于受到宏觀政策以及全球經濟大環境的影響，土地出讓金收入呈現出明顯的波動狀態。近年來，我國土地出讓金收入呈現出逐漸增高的趨勢，從2000年至2010年，近十年時間，土地出讓金的收入增幅就達到了超過50%，遠遠高于同期地方政府的財政收入。這種巨額的土地出讓金增長速度使得土地出讓收入成為了地方政府每年其他收入的重要組成部分，也被人們稱為地方政府的“第二財政”。但是，由于土地本身是一種稀缺資源，其最大的特點之一就是不可再生性，因此地方政府這種“借地生財”的短視行為必然會導致“寅吃卯糧”現象的發生，最終導致土地這種有限資源陷入到供不應求的狀態當中。其次，由于外界環境因素的影響以及土地自身使用周期的影響，土地市場的波動本身較大，因此“借地生財”的行為也無法長時間的保持下去。

（二）土地出讓金收入存在地域差異性

我國是一個疆域遼闊、東西及南北差異較大的國家，各地區的經濟發展以及自然環境條件各不統一，這就導致我國土地出讓金收入存在較為明顯的地域差異性。總體來說，我國東部地區土地的出讓金收入總額更大，基本占據地方財政收入的50%以上。在進行土地出讓收入分配時，中西部地區政府的凈收益接近50%，遠高于東部地區的39%，這主要是由于中部及西部地區經濟發展緩慢、政府財力不足問題更為突出的特性所決定的，政府部門需要采用壓低征地補償方面的支出來增加自身收益比例，增加可支配收入。

（三）土地出讓金用于征地和拆遷補償支出比例較低

農村的土地產權是屬于集體的，因此，從理論上來將，農民的土地使用權出讓價應當對被征地農民進行補償，從而確保土地出讓金收入的公平公正分配，但是我國的相關數據資料顯示，在土地收益的具體分配當中，農民及農村集體得到的收益進展土地出讓金總額的35%左右，其中，農民僅能夠得到土地出讓收益的7%，村級以上政府部門能夠得到土地出讓金收益總額的七成左右，因此，被征地農民獲得的補償比例整體較低。

通過實際對比可以發現，農民及村集體在不同地區獲得的土地出讓金收益分配比例也各不相同，經濟欠發達的中西部地區，農民及村集體的土地征用收益比例整體低于經濟發展地區，而政府部門的收益則整體更高，這和不同地區政府可支配收入不同也有直接的關系。

（四）土地出讓金支農支出明顯不足，拉開了城鄉建設差距

支農支出主要指用于農業土地開發資金、補助被征地農民社會保障支出、保持被征地農民原有生活補貼支出以及農村基礎設施建設支出等。有統計數據資料顯示，2015年，我國北京等11個城市的土地出讓凈收益高達3020億元，其中，用于城市基礎建設的資金高達2500億元，占土地出讓凈收益的80%以上，提取農業土地開發資金86億元，用于被征地農民社會保障的資金花費為36億元，也就是說，支農支出進展土地出讓凈收益的4%左右。土地出讓收益支出在城鄉地區的不同差異導致城鄉建設差距進一步增大，嚴重阻礙了農村基礎設施的建設。

二、造成我國土地出讓金使用現狀的原因分析

（一）農村土地產權制度不完善

呈現二元制土地產權制度是造成土地征用過程中各種問題產生的主要原因。我國土地產權制度的二元化，實質上就是指城鎮實行土地產權國有，而農村土地產權為集體所有，家庭承包經營。這種二元化的土地產權在改革開發初期我國經濟發展過程中發揮了巨大的作用，但是，在當前我國經濟快速發展的大背景下，二元化土地產權制度的弊端開始逐漸顯露出來。

首先，農村土地的歸屬及定位不清晰。我國諸多法律條文均明確指出農村土地歸農民集體所有，但是我國的農村集體經濟組織存在鄉鎮農民集體經濟組織、村農民集體經濟組織以及村內組農民集體經濟組織。我國當前還沒有任一個法律條文對農村土地具體屬于哪個層次的集體組織進行明確說明，導致我國農村土地具體使用出現了農村土地歸集體所有，但是實際所有人“不明確”的情況。

其次，我國農村土地產權權能缺失。對土地擁有完整的產權，意味著土地所有人能夠充分享用土地的所有權、使用權、收益權和轉讓權，但是我國農村集體所有制下的土地產權明顯不完整、產權缺失現象十分嚴重，具體表現在以下兩個方面：第一，農村集體所有的土地既不能夠進行出租和抵押，又無法將其直接置入到土地交易市場進行交易;第二，農民土地使用權未被物權化，導致農民土地的使用權得不到法律保護，農民承包土地的使用權、收益權以及轉讓權受到了極大的侵蝕和限制。

（二）地方財稅體制不健全

地方財稅體制不健全首先體現在財權、事權與財力不匹配上。我國實行的是單一制中央集權的政治體制，在經濟發展中各個地區和城鄉之間的差異比較大，為此中央政府進行了合理的分稅制改革以加強宏觀調控，但是分稅制改革地不徹底，各地各級政府在事權劃分上仍然延續了之前的模式，從而導致了各級政府間事權越位和缺位的現象比較多。從而形成了地方財政支出壓力大，中央基礎公共服務支出過少的情況。其次是我國實行的轉移支付制度也不夠完善，當前中西部欠發達地區得到的中央財政轉移支付存在落實不到位、不充分的情況，資金分配也不夠規范，導致中西部欠發達地區的經濟發展仍然較為落后。

三、我國土地出讓金改革政策建議

（一）完善農村的土地產權制度

完善農村的土地產權制度要進行農村土地的股份制改造工作，明確機體土地中農民的所有者身份。通過成立農民土地股東大會的方式，代表農民處理土地流轉事宜;通過將農民個人土地按照其數量、位置等進行評估，換算成機體經濟股份，讓每個農民參股。如此一來可以實現農民土地所有者關系明確，讓其參與土地的開發管理和收益分配。

（二）完善土地出讓金管理制度

通過解決預算編制、支出、運營管理等問題來完善土地出讓金管理制度。首先是完善出讓金預算制度，讓其接受同級人大會議的監督審查，提高其透明度。其次是要讓相關的國土部門等制定合理的土地使用計劃，加強國土控制，保證土地出讓的平穩進行。然后是要注意明確規范土地出讓金去路，要確保土地出讓金能夠落實到有關惠及民生的領域和項目中，為新農村建設和城鎮化建設提供一定穩定的資金支持。

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