生態環境損害賠償磋商主體問題研究

劉俊蘭 李柯萱

摘要：磋商主體模糊，會導致磋商制度適用存在著很大的解釋空間，影響磋商工作的正常開展和實際效果。剖析九省出臺的磋商辦法，磋商主體大致分為：賠償權利人、賠償義務人、磋商“第三者”。部分省份對賠償權利人與賠償義務人之間的磋商模式進行了創新，但其合理性有待進一步考證。同時，九省出臺的磋商辦法暴露出磋商“第三者”存在諸多問題，為此，需明確“第三者”功能定位與參與方式，提供參與保障，以保證磋商工作順利開展。

關鍵詞：生態環境損害賠償;磋商制度;賠償權利人;賠償義務人;磋商“第三者”

一、前言

2017年，《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱改革方案）對損害賠償解決路徑進行了略微調整，明確將磋商作為損害賠償訴訟的前置程序，此次調整肯定了損害磋商工作的價值，進一步證明了“磋商前置是生態環境損害賠償的最‘正確’選擇”[1]。磋商制度的優勢發揮與磋商主體有著極其重要的關聯，影響磋商工作的實際效果。由于《改革方案》只對磋商進行了原則性的模糊規定，制定具體磋商辦法有了強烈的現實需求，為此，多個省份先后在《改革方案》的要求下“因地制宜”制定出相應的磋商辦法，以彌補磋商規定模糊帶來磋商工作開展困難的不足。但是，九省制定的具體磋商辦法能否滿足實踐中磋商工作需求，發揮磋商制度的優勢還有待進一步考證。而目前學界研究主要集中在對磋商行為行為性質的討論以及制度塑造，較少針對磋商主體進行翔實研究[2]。因此，本文擬分析九省公布的磋商辦法，圍繞生態環境損害賠償磋商主體問題進行深入研究，并希冀加以完善。

二、磋商辦法中賠償權利人與賠償義務人的實貌

（一）磋商模式

損害索賠工作中，只有進入損害賠償訴訟程序才會形成三方結構，分別由人民法院、賠償權利人、賠償義務人組成，而在磋商程序中一般由賠償權利人與賠償義務人直接進行磋商，形成兩方結構。考察九省公布的磋商辦法，發現部分省市提出了一種新型的磋商模式，即在賠償權利人與賠償義務人之外設立調解組織（或人民調解委員會），在調解組織第三方的主持下進行磋商。另外，湖南省也提出了類似的磋商模式，即賠償權利人可以自由選擇，根據鑒定機構出具的鑒定報告直接向賠償義務人發出磋商邀請，或向人民調解委員會提出生態環境損害賠償磋商申請。因此，在磋商實踐中實際上存在三種磋商模式：即賠償權利人與賠償義務人直接磋商;賠償權利人與賠償義務人在調解組織主持下磋商;由賠償權利人選擇直接磋商或在調解組織下磋商。第三種模式下，賠償義務人沒有選擇權利。（詳見表1）

（二）磋商路徑的合理性分析

調解機制是社會多元糾紛解決機制的重要組成部分，旨在通過中立第三方的加入進行勸導和“說和”使糾紛的雙方當事人和平協商達到化解糾紛恢復破壞的社會秩序的目的。調解機制作為非訴訟矛盾糾紛解決機制具有獨特的功能優勢，實踐中也出現多種具有調解功能的社會組織，在解決社會矛盾，節約司法資源方面發揮了重要作用。[3]因此，在磋商制度中構建三方結構具有可行的社會基礎。但是，根據各省公布的磋商辦法，其中只有極少數省市試行新的磋商模式，選擇構建賠償權利人、賠償義務人、調解組織三方結構，大多數省份對選擇構建新型磋商模式持謹慎態度。就貴州省、湖南省和福建省晉江市頒布的磋商辦法而言，其中雖然規定了調解組織，但是對調解組織的功能定位與權利保障都沒有進行詳細規定，存在調解組織目的功能不明、中立性不足、權威性不足等問題，[4]這導致在磋商工作中選擇三方結構的效果存在很強的不確定性，難以發揮傳統調解機制的作用。針對當前磋商工作，考慮到調解組織具有的“調和”功能，不能簡單的否定調解組織的作用，更可行的方法是參考《湖南辦法》在磋商工作中兩方結構與三方結構共存，將參與方式更改為由賠償權利人與賠償義務人共同選擇，雙方一致選擇三方結構，調解組織才介入。否則，由賠償權利人與賠償義務人自行磋商。

三、磋商辦法中“第三者”的實貌

在九省公布的具體磋商辦法中并沒有直接出現生態環境損害賠償磋商“第三者”一詞，對除賠償權利人與賠償義務人以外的人并沒有統一的稱呼，大多數省份采用“受邀參與人”來表示。如果使用參加人與參與人來表示賠償權利人與賠償義務人之外參與磋商工作的主體，則不能將賠償權利人與賠償義務人明顯區分開。參與人與參加人在《現代漢語詞典》都表示“組織（活動）內的人”，而第三者專指“不屬當事雙方的人或團體”，因此使用“第三者”一詞更為合適，采用廣義概念，不區分“第三者”的身份、地位，統一指賠償權利人和賠償義務人以外，磋商工作中出現的其他個人或者組織。[5]

（一）“第三者”的組成人員

《改革方案》中提出鼓勵公共參與原則，在賠償磋商工作中邀請專家和利益相關的公民、法人和其他組織參加。九省在公布的具體磋商辦法中對該原則也做出了回應，但是各自對“第三者”成員的規定卻大不相同，因此為便于比較分析九省市對“第三者”規定的差異，筆者根據九省磋商辦法中規定的“第三者”范圍與《改革方案》規定的范圍進行比對，將其類型化，分為擴張型、同等型、限縮型。（詳見表2）

（二）“第三者”的參與方式

如上所述，“第三者”的組成人員相對寬泛，因此，九省的磋商辦法根據組成人員的身份安排其參與方式。各省的安排雖有相似，但是仍有較大不同，具體如下（調解組織已在表1介紹）：（1）專家（擁有相關專業技能的人）：a.被調解組織或賠償權利人選擇并邀請;b. 被司法行政機關選聘組成人民調解委員會。（2）公眾及社會組織：被調解組織或賠償權利人選擇并邀請。（3）法院或檢察院：由賠償權利人商請。在上述九省的磋商辦法中有江蘇省、河南省、陜西省、四川省4省規定檢察院作為“第三者”，其中只有江蘇省1省同時規定了法院作為“第三者”。同時河南省雖規定檢察院可以派員參加，但并未提及其參與方式。其他省份雖未規定，但以另一種方式參與其中，即賠償權利人在磋商會議開始前向人民法院及人民檢察院送達生態環境損害賠償意見書或在生態環境損害賠償協議簽訂后送達生態環境損害賠償協議或在前述兩個階段都送達文書。上述九省不同做法的目的是建立對生態環境損害索賠行為的監督機制。此外，上表中參與方式一欄中空白處表明少數省份雖然規定了“第三者”，但是在磋商辦法中并沒有規定其參與方式 ，對該問題持回避態度。

四、“第三者”規定中潛藏的問題及完善建議

（一）“第三者”規定中潛藏的問題

1.“第三者”成員參與定位不確定

盡管少部分省份對“第三者”參與磋商工作持謹慎態度，對參與磋商的“第三者”成員進行限定，但從大趨勢來看，大部分省份認同磋商工作中的公眾參與原則，在各自的磋商辦法規定的“第三者”成員相對寬泛。“第三者”成員寬泛有利于發揮每個成員的優勢，解決磋商工作中的問題，促進磋商工作的順利進行。但“第三者”成員寬泛同樣帶來相關難題，即每一成員參與磋商工作定位不確定，功能發揮受限。上述九省公布的磋商辦法對其毫無應答。就專家而言，包括鑒定專家、環保專家、法律專家等，在各自相關領域具備嫻熟的專業知識和技能，其參與磋商工作的功能定位并未在各省公布的磋商辦法中有所體現。例如，專家參與磋商工作是只能針對賠償權利人和賠償義務人的疑問進行回答，或能否針對磋商工作中疑問進行主動提問，這決定了專家在磋商工作中處于輔助位置還是監督位置。對專家功能定位的缺失導致專家在參與磋商工作中確保發揮作用的相關權利也在磋商辦法中缺失。《貴州辦法》在磋商會議程序中規定，受邀參與磋商人發表意見，但是對意見的采納情況并未做說明。如果受邀參與磋商人只能在此時發表意見，這將導致受邀參與磋商人參與磋商工作的目的落空。

2.“第三者”成員參與機會不確定

上述九省公布的磋商辦法明顯對《改革方案》的鼓勵公眾參與原則作出了回應，但該回應處于淺層表面，只是在磋商辦法中“第三者”可以參與磋商工作，這在邏輯鏈條推演中僅處于開始階段。如前所述，針對“第三者”成員的參與方式進行了分析，其中絕大部分成員的參與由賠償權利人指定或商請，小部分成員的參與方式在磋商辦法中根本未曾提及，這使得“第三者”成員的參與機會極其不確定。事實上，上述九省公布的磋商辦法中的“第三者”成員每一位成員的參與機會都不確定，實質上其參與磋商工作完全受制于賠償權利人，在磋商辦法中沒有保障“第三者”成員參與的條款。就檢察院而言，其身份、地位與賠償權利人在同一層面，但參與方式是由賠償權利人商請，其表述仍帶有不確定性。

3.“第三者”成員參與保障不確定

盡管在假定明確“第三者”成員各自功能定位與參與機會的基礎上，“第三者”成員參與磋商工作過程仍然困難重重。首先，“第三者”成員參與磋商時機不確定。“第三者”成員何時參與磋商至關重要，這決定了“第三者”成員對損害賠償案件情況的了解深度，影響其對磋商意見的發表。其次，“第三者”成員磋商意見的處理情況不確定。“第三者”在磋商工作中并不是無關緊要的角色，相反，其具有不可忽視的作用，能夠保證磋商工作的順利進行。縱觀九省公布的磋商辦法僅僅在磋商會議程序部分象征性規定“第三者”成員可以發表磋商意見，對磋商意見的處理并未說明。其中一類特殊主體：檢察院，部分省份雖然在進行磋商制度設計時將引入檢察院人員介入磋商過程，但對于具有監督職能的檢察院如何發揮監督作用，其意見如何處理也進行回避。最后，“第三者”參與資金保障不確定。磋商辦法中對保障“第三者”成員參與磋商工作的資金，如交通費、住宿費、伙食費、誤工費等等并未作出規定。僅有《湖南辦法》第三條規定：“各級財政部門按規定將必要經費納入預算給予足額保障。”

（二）完善磋商“第三者”的建議

1.明確功能定位

功能定位決定行為人的行為模式以及行為目的，而功能定位由行為人身份特質決定。首先，專家因其具備其他主體不具備的專業知識與技能，在磋商工作中更多的承擔答疑解惑的責任，以保障賠償義務人以及檢察院、公眾與社會組織對磋商工作內容的理解，此時，專家尤其是鑒定專家與法律專家雖然承擔輔助責任但是因其知識背景成為磋商必備人員。因其在磋商工作中作用突出，為保持中立地位，在選擇人員方面應當與雙方當事人無利害關系。同時，為保證其出具意見的真實性，應對意見書或磋商會議記錄簽名，對其行為負責。其次，法律賦予檢察院監督職能，而在行政領域強調“權力關進制度的籠子里”，公眾與社會組織對行政權力具有監督權以及批評建議權。因此檢察院、公眾及社會組織在磋商工作中承擔監督的行為目的，其行為模式是為實現監督目的服務。另外，磋商工作受適用范圍所決定，啟動磋商的環境損害事件影響都較大，其中受影響的公眾可以成為實際利害關系人，對修復方案以及修復方案的執行與監督提出意見。該意見與其他監督意見應該有相關主體進行回答并寫入磋商會議記錄，由雙方簽字確認。

2.加強參與保障

磋商“第三者”完善中明確“第三者”功能定位是第一步，根據“第三者”功能定位明確參與方式、參與時機、參與保障至關重要。由于磋商自愿原則，磋商工作的啟動取決于賠償義務人的同意，因此，賠償權利人應在賠償義務人同意磋商后組建磋商小組，確定磋商小組成員。由于磋商優勢在于及時，組建磋商小組工作應在7個工作日內完成。作為磋商必備人員的專家應當由賠償權利人以書面形式通知省級專家庫隨機抽取專家參與磋商。負有檢察院監督職能的檢察院由賠償權利人以書面形式邀請參與磋商。公眾和社會組織由賠償權利人發布公告申請參與磋商，其中實際利害關系人應由賠償權利人在損害地范圍內進行單獨公告，以確保相關公眾知曉。同時，賠償權利人在組建磋商小組過程中應對磋商案件情況進行說明，以確保磋商小組成員在參與磋商工作之前對案件情況的熟悉。另外，根據功能定位，對“第三者”成員分別進行資金支持，將必要經費納入預算給予足額保障。

五、結語

雖然生態環境損害賠償制度已經進入全國試行階段，但是缺乏統一法律依據，仍是由《改革方案》政策性文件指引，因此，未來立法有了現實需求。對于生態環境損害賠償磋商制度，各省制定磋商辦法對磋商主體予以細化，雖“因地制宜”但是卻形成了“各行其是”的局面，阻礙磋商制度的完善發展。因此，在剖析賠償權利人、賠償義務人、磋商“第三者”三要素的基礎上，總結實踐經驗，完善生態環境損害賠償磋商主體問題研究，為未來統一立法提供立法建議有了必要性與可行性。

參考文獻：

[1]劉巧兒.生態環境損害賠償磋商的理論基礎與法律地位[J].鄱陽湖學刊，2018， 1： 99-105.

[2]潘佳.生態環境損害賠償制度解構[J].法律適用，2019，6：114-120.

[3]熊躍敏，周楊.我國行業調解的困境及其突破[J].政法論叢，2016，3：147-153.

[4]李樹訓.生態環境損害賠償調解：新生與保障[J].商丘師范學院學報，2020，2：70-76.

[5]李樹訓，冷羅生.生態環境損害賠償磋商中的第三者：功能與保障[J].華僑大學學報（哲學社會科學版），2019，6：117-128.

作者簡介：

劉俊蘭（1996—），女，四川省眉山市人，成都市雙流區四川大學環境與資源保護法學專業 碩士研究生。

李柯萱（1997—），女，山西省長治市人，成都市雙流區四川大學環境與資源保護法學專業 碩士研究生。

基金項目：四川大學法學院“研究闡釋黨的十九屆四中全會精神”專項研究課題“生態環境損害賠償磋商制度研究”（sculaw20190322）。