普惠金融推動我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀與對策研究

楊玲莉

摘 要：近年來，我國普惠金融政策措施逐步健全，農(nóng)村普惠金融穩(wěn)步發(fā)展，但也面臨著農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)營利能力弱、抵押物處置難，以及普惠金融法制體系不夠健全等問題。為了更好地將持續(xù)有效的金融服務(wù)引入農(nóng)村地區(qū)，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)金融的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，我國應(yīng)適當(dāng)?shù)卣{(diào)整、改善農(nóng)村普惠金融的發(fā)展路徑，幫扶農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展、放寬農(nóng)村土地資產(chǎn)抵押物處置限制、加強(qiáng)農(nóng)村普惠金融法制體系建設(shè)，實現(xiàn)農(nóng)村普惠金融健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：中國農(nóng)村? 普惠金融? 問題? 研究

中圖分類號：F832.35 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

普惠金融由聯(lián)合國于2005年首次提出，因其能有效、便捷地為貧困、低收入人口提供金融服務(wù)，因此在脫貧攻堅中發(fā)揮著特殊的作用。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，正式提出“發(fā)展普惠金融”的目標(biāo)，同時國家出臺了一系列政策措施，助力我國農(nóng)村普惠金融的快速發(fā)展。

1 中國農(nóng)村普惠金融的發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 普惠金融政策措施逐步健全

1.1.1 國家出臺政策規(guī)定

（1）2015年12月，國務(wù)院制定《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》，確立了普惠金融發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，并要求各級地方政府制定具體的實施方案。（2）2016年3月，人民銀行等七部門聯(lián)合制定《關(guān)于金融助推脫貧攻堅的實施意見》，提出了改善農(nóng)村支付環(huán)境，加強(qiáng)農(nóng)村信用體系建設(shè)，重視金融知識培訓(xùn)等具體措施。（3）2017—2019年國務(wù)院《政府工作報告》均提出關(guān)于普惠金融方面的政策措施。（4）2020年4月，財政部、稅務(wù)總局發(fā)布公告宣布，于2019年12月31日執(zhí)行到期的普惠金融有關(guān)稅收優(yōu)惠政策，實施期限延長至2023年12月31日。

1.1.2 中央財政下?lián)軐ｍ椊?jīng)費

2016年9月，財政部出臺《普惠金融發(fā)展專項資金管理辦法》，將原先涉及縣級農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)四個使用方向的資金合并為普惠金融發(fā)展專項資金進(jìn)行管理，建立完善的激勵約束機(jī)制，堅持“市場化引導(dǎo)”理念、商業(yè)可持續(xù)原則，推動普惠金融機(jī)構(gòu)和重點服務(wù)對象的可持續(xù)發(fā)展。2017—2019年中央財政下達(dá)普惠金融發(fā)展專項資金情況，如表1所示。

按照《普惠金融發(fā)展專項資金管理辦法》規(guī)定，除PPP項目以獎代補(bǔ)資金之外的三項資金，由中央和地方財政共同分擔(dān)，中央對東、中、西部的承擔(dān)比例分別為30%、50%和70%;地方財政分擔(dān)資金由省、市、縣三級財政按比例分擔(dān)，省級財政對東、中、西部的承擔(dān)比例應(yīng)分別占地方財政分擔(dān)資金總額的30%、50%和70%以上。2018年，云南省財政廳累計安排下達(dá)中央和省級普惠金融發(fā)展專項資金17.81億元，撬動縣域金融機(jī)構(gòu)發(fā)放涉農(nóng)貸款592.25億元。同年，廣西財政下達(dá)普惠金融發(fā)展專項資金3.37億元，支持“三農(nóng)”和小微企業(yè)融資，帶動縣域金融機(jī)構(gòu)發(fā)放涉農(nóng)貸款，貸款增量達(dá)79.96億元。

1.2 中國農(nóng)村普惠金融穩(wěn)步發(fā)展

1.2.1 中國農(nóng)村普惠金融服務(wù)不斷拓展

（1）賬戶和銀行卡使用情況。截至2018年末，農(nóng)村地區(qū)個人銀行結(jié)算賬戶數(shù)量同比增長8.55%;農(nóng)村地區(qū)銀行卡數(shù)量同比增長11.35%。2017—2018年農(nóng)村地區(qū)賬戶和銀行卡使用情況，如表2所示。

（2）生產(chǎn)經(jīng)營貸款情況。截至2018年末，農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營貸款余額同比增長7.6%。2017—2018年農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營貸款情況，如表3所示。

（3）建檔立卡貧困人口及已脫貧人口貸款情況。截至2018年末，建檔立卡貧困人口及已脫貧人口貸款余額同比增長20.6%。2017—2018年建檔立卡貧困人口及已脫貧人口貸款情況，如表4所示。

1.2.2 中國農(nóng)村普惠金融設(shè)施不斷完善

（1）銀行網(wǎng)點覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況。截至2018年末，全國銀行網(wǎng)點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率，與上年基本持平;其中平均每萬人擁有銀行網(wǎng)點同比增長3.77%;銀行網(wǎng)點鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率達(dá)到100%的省份比例，與上年基本持平。2017—2018年銀行網(wǎng)點覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況，如表5所示。

（2）全國每萬人擁有的ATM和POS機(jī)具情況。截至2018年末，我國平均每萬人擁有的ATM機(jī)具數(shù)同比增長15.2%;平均每萬人擁有的POS機(jī)具數(shù)同比增長9.07%。2017—2018年全國平均每萬人擁有的ATM和POS機(jī)具數(shù)情況，如表6所示。

（3）農(nóng)村地區(qū)助農(nóng)取款服務(wù)點情況。截至2018年末，農(nóng)村地區(qū)助農(nóng)取款服務(wù)點覆蓋村級行政區(qū)數(shù)量同比增長1.24%;農(nóng)村地區(qū)助農(nóng)取款服務(wù)點村級行政區(qū)覆蓋率同比增長0.91%;農(nóng)村地區(qū)助農(nóng)取款服務(wù)點村均數(shù)同比下降5.78%;農(nóng)村地區(qū)助農(nóng)取款服務(wù)點共辦理支付業(yè)務(wù)筆數(shù)同比增長2.66%，金額同比下降0.91%;農(nóng)村地區(qū)銀行卡助農(nóng)取款服務(wù)人均支付業(yè)務(wù)筆數(shù)同比增長4.35%。2017—2018年農(nóng)村地區(qū)助農(nóng)取款服務(wù)點情況，如表7所示。

1.2.3 中國農(nóng)村普惠金融質(zhì)量不斷提升

（1）金融知識和金融行為。截至2018年末，農(nóng)村地區(qū)金融知識得分同比增長3.44%，金融行為平均得分同比增長4.85%。2017—2018年金融知識和金融行為情況，如表8所示。

（2）信用貸款情況。第一，銀行卡卡均授信額度情況。

截至2018年末，銀行卡卡均授信額度同比增長5.66%。2017—2018年銀行卡卡均授信額度情況，如表9所示。

第二，全國中小微企業(yè)信用檔案建檔情況。

截至2018年末，全國中小微企業(yè)信用檔案建檔數(shù)持平;農(nóng)戶信用檔案建檔數(shù)同比增長8.57%。2017—2018年全國中小微企業(yè)信用檔案建檔情況，如表10所示。

2 中國農(nóng)村普惠金融面臨的困難和問題

2.1 農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)營利能力弱

2.1.1 金融機(jī)構(gòu)運營成本高

金融機(jī)構(gòu)設(shè)立，需要購置或租賃場地，對場地進(jìn)行必要的裝修，還要購置運營設(shè)備，前期建設(shè)成本高。金融機(jī)構(gòu)建成后，還需要投入一定的人力、物力維持其正常運行。

2.1.2 金融機(jī)構(gòu)客戶群體條件差

我國農(nóng)村地區(qū)往往地廣人稀，人口分布較為分散。由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)二元化，與城市相比，農(nóng)村地區(qū)普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施落后、生產(chǎn)方式陳舊、經(jīng)營方式分散，以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展遇到瓶頸制約、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐慢、農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)體系不健全等現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。同時近年來，隨著城市化與工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，大量的農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的“空心化”現(xiàn)象，導(dǎo)致了我國農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的客戶群體萎縮，生產(chǎn)生活條件相對較差。

2.1.3 金融機(jī)構(gòu)不良貸款率高

由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然條件影響大，存在“靠天吃飯”的現(xiàn)象，加上許多農(nóng)民普遍受教育程度較低，生產(chǎn)技能水平低下，產(chǎn)品銷售信息閉塞，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“投入產(chǎn)出比”較低甚至虧損，導(dǎo)致無法償還到期貸款。而農(nóng)村企業(yè)以小型、微利的居多，許多農(nóng)村小微企業(yè)經(jīng)營資金緊缺，借款到期時無力償還。種種原因?qū)е罗r(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的不良貸款率較高，申請到的中央和地方財政下?lián)艿钠栈萁鹑诎l(fā)展專項資金數(shù)量有限，許多農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)虧損狀態(tài)，部分網(wǎng)點甚至因收不抵支而被迫關(guān)閉。

2.2 農(nóng)村土地資產(chǎn)抵押物處置難

2.2.1 國務(wù)院相關(guān)規(guī)定

國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》規(guī)定，農(nóng)村土地資產(chǎn)只能限制與本集體成員交易，不允許與本集體以外的成員交易，即農(nóng)村土地資產(chǎn)的處置不能出村。顯然受讓人的范圍規(guī)定得太窄，大大增加了農(nóng)村土地資產(chǎn)抵押物的處置難度。

2.2.2 法律相關(guān)規(guī)定

根據(jù)《土地管理法》第62條、63條規(guī)定，農(nóng)村土地資產(chǎn)只能限制與本集體成員交易，且需符合一戶只能擁有一處宅基地的原則。根據(jù)《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)遵循“地隨房走”的基本原則，即宅基地使用權(quán)不能與農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)分開抵押、分開處置。

上述規(guī)定造成了農(nóng)村土地資產(chǎn)抵押物處置難度增大的現(xiàn)象，事實上農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)很難行使處置權(quán)，致使農(nóng)村土地資產(chǎn)可用于貸款抵押政策的實施效果有所降低。

2.3 普惠金融法制體系不夠健全

2.3.1 尚未出臺專門法律

目前，我國現(xiàn)行的金融法律法規(guī)數(shù)量大、門類多，但還沒有針對農(nóng)村金融單獨立法，許多法律條文中都沒有對普惠金融作出明確規(guī)定，同時存在部分法律條款與現(xiàn)行的普惠金融政策規(guī)定不一致，甚至出現(xiàn)互相矛盾的現(xiàn)象。目前，我國尚未出臺普惠金融方面的專門法律，現(xiàn)存的農(nóng)村普惠金融規(guī)范性文件主要是中國人民銀行等部門制定的部門性規(guī)章，各級各有關(guān)部門主要通過部門規(guī)章對農(nóng)村普惠金融進(jìn)行管理。

2.3.2 指導(dǎo)文件效力不夠

2015年12月，國務(wù)院出臺《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》，對普惠金融發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃。同時，國家部委也出臺了普惠金融方面的政策措施，對普惠金融進(jìn)行管理。但上述規(guī)定均屬于臨時性指導(dǎo)文件，效力不夠，約束力不足，致使普惠金融政策措施不能以法律的形式確定下來，普惠金融監(jiān)管工作陷入無法可依的困擾，這些都制約了我國農(nóng)村普惠金融的完善與發(fā)展。

3 中國農(nóng)村普惠金融發(fā)展的對策與建議

3.1 幫扶農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展

3.1.1 延長實施普惠金融扶持政策

（1）國務(wù)院《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》，將于2020年到期。建議國務(wù)院繼續(xù)制定實施新的《普惠金融發(fā)展規(guī)劃》，加大財政資金的扶持力度，加強(qiáng)普惠金融的監(jiān)管體系建設(shè)，助推普惠金融發(fā)展。此外，普惠金融有關(guān)稅收優(yōu)惠政策，將于2023年到期，建議財政部、稅務(wù)總局對實施期限繼續(xù)予以延長，增強(qiáng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展后勁。（2）地方各級政府制定出臺的普惠金融政策規(guī)定，以及地方各級財稅部門制定的普惠金融有關(guān)稅收優(yōu)惠政策，建議到期后均繼續(xù)予以延期，以保持政策的連續(xù)性。

3.1.2 修訂普惠金融專項資金管理辦法

（1）建議財政部適時修訂《普惠金融發(fā)展專項資金管理辦法》，擴(kuò)大政府補(bǔ)貼、獎勵資金的補(bǔ)助范圍，將更多符合普惠金融資金扶持條件的新型金融機(jī)構(gòu)納入專項資金的補(bǔ)助范圍，大大加強(qiáng)各類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)抵御經(jīng)營風(fēng)險的能力。（2）建議地方各級財政部門適時修訂有關(guān)普惠金融資金管理辦法，將農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)納入補(bǔ)助范圍，促進(jìn)新型金融機(jī)構(gòu)發(fā)展，也為各類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)發(fā)展注入動力與活力。

3.2 放寬農(nóng)村土地資產(chǎn)抵押物處置限制

3.2.1 修訂國務(wù)院相關(guān)規(guī)定

建議修訂國務(wù)院《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》相關(guān)規(guī)定，在保障農(nóng)戶基本權(quán)利不受損害的前提下，參照商品房交易原則，允許農(nóng)村土地資產(chǎn)與本集體以外的成員交易，即擴(kuò)大農(nóng)村土地資產(chǎn)受讓人的范圍，允許農(nóng)村土地資產(chǎn)處置時出村。

3.2.2 修訂法律相關(guān)規(guī)定

（1）建議適時對《土地管理法》部分條款進(jìn)行修訂，允許農(nóng)村土地資產(chǎn)與本集體以外的成員交易，使農(nóng)村土地資產(chǎn)可用于抵押貸款政策的實施效果進(jìn)一步顯現(xiàn)。（2）建議適時對《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等法律的部分條款進(jìn)行修訂，不再執(zhí)行“地隨房走”的原則，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)單獨抵押、單獨處置。

3.3 加強(qiáng)農(nóng)村普惠金融法制體系建設(shè)

3.3.1 出臺法律法規(guī)

（1）建議盡快制定出臺普惠金融方面的專門法律，規(guī)范普惠金融服務(wù)權(quán)利，明確普惠金融機(jī)構(gòu)義務(wù)以及政府部門監(jiān)管職責(zé)，做到農(nóng)村普惠金融的管制有法可依。（2）在普惠金融屬于立法內(nèi)容的前提下，對現(xiàn)行有關(guān)金融法律法規(guī)進(jìn)行修訂時，建議及時增加普惠金融方面的條款;在部分法律條款與現(xiàn)行的普惠金融政策規(guī)定不一致的情況下，建議及時修訂該法律條款。通過出臺法律法規(guī)，完善農(nóng)村普惠金融體系建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村普惠金融健康、穩(wěn)定發(fā)展。

3.3.2 制定部門規(guī)章

建議國家有關(guān)部委繼續(xù)制定出臺農(nóng)村普惠金融方面的部門規(guī)章，助力農(nóng)村金融創(chuàng)新發(fā)展，以保障農(nóng)村普惠金融在“三農(nóng)”工作中繼續(xù)發(fā)揮獨特的作用。一是加快普惠金融發(fā)展步伐，加強(qiáng)金融環(huán)境建設(shè)，進(jìn)而解決農(nóng)民與農(nóng)村小微企業(yè)貸款難的問題。二是大力扶持農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)營利能力。三是推動農(nóng)村普惠金融持續(xù)、快速發(fā)展，使農(nóng)村普惠金融在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、脫貧攻堅中發(fā)揮更加重要的作用。

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