共享經濟PPP模式的適用性及項目構建要點分析

唐甜甜 高晗

摘 要：共享經濟作為一種特殊的企業經營模式，不同于政府主導的傳統公共服務項目。同時，作為共享經濟“客體”的共享產品，所有權與使用權分離，同時具有準公共服務性與商業盈利性的雙重特性。共享經濟的本質及共享產品的特性決定了政府和企業對于共享產品的管理都具有不可推卸的責任。在這種多重利益相互博弈、牽一發而動全身的情況下，任何一方都很難獨立地對這些問題形成有效且適宜的規制。因此，解決問題的關鍵在于政企合作。PPP模式通過建立政府與公司的平等契約關系，明確協議雙方權利、責任與義務，并對項目的收益和風險進行合理分配，能實現公私主體之間的有效合作，從而實現對共享經濟的規范化管理。

關鍵詞：共享經濟? PPP模式? 政企合作? 風險分配? 回報機制

中圖分類號：F724.6 文獻標識碼：A

2020年3月4日，國家信息中心分享經濟研究中心發布了《中國共享經濟發展報告（2020）》，該報告全面反映了2019年我國共享經濟的發展概況。報告顯示，2019年，出租車、餐飲、住宿等領域的共享經濟發展在各自行業中的占比分別達到37.1%、12.4%、7.3%，網約車、外賣餐飲、共享住宿、共享醫療在網民中的普及率已經達到47.4%、51.58%、9.7%、21%。可見，我國共享經濟多存在于公共服務領域，但由于共享經濟運營和管理牽涉多方主體利益，且缺乏成熟的共享機制，不免帶來各種各樣的問題。例如出現投資亂象、共享產品投放泛濫、小企業蜂擁而起并急速隕落、消費者人身安全及財產安全受到侵害等現象。目前，規制共享經濟發展亂象的關鍵在于立足共享經濟本質和特性，探尋政企合作路徑與可行性，并構建出合理的制度構想。

1 共享經濟的本質及特性

1.1 共享經濟的本質

由于共享經濟所依托的產品或服務的差異性，導致了人們對于共享經濟本質的認識產生了分歧，主要存在以下三種觀點。

第一，共享經濟的本質是再中介化。共享經濟大多依賴共享平臺發展，共享平臺作為第三方實體或虛擬組織，削弱了傳統服務中介機構的職能，同時又強化了自身的中介職能。最終，形成一個滿足共享服務需求和供給的新平臺。共享經濟“再中介化”的本質決定了其發展必須依靠強大的技術支撐，以保證平臺穩定運行。

第二，共享經濟的本質是壟斷。在資本決定資源的時代，資本青睞寡頭的趨勢越發明顯。網約車的廝殺，曾經經歷了近兩年時間的燒錢和博弈，而到了共享經濟發展時代，速戰速決、加快融資也成為企業一致的選擇。因此，由于共享經濟本身所呈現的重資產特質，在后期發展過程中必然需要依賴大量資金投入，企業在運營過程中保證可靠的成本收益是成功的必要因素。

第三，共享經濟的本質是讓產品社交化。互聯網時代使得交易越來越具有虛擬化的趨勢，而共享經濟平臺正是利用這種趨勢，推動交易從線上發展到線下：線上促成交易，線下完成交易。在交易的過程中，平臺收獲了用戶數據，包括用戶的交易配對、評分、用戶慣常的出行路徑，進行業務創新，達到產品中后期人傳人的社交式傳播擴張的效果。由此可見，共享經濟的發展離不開對社交媒體的運用和對平臺信譽的維護。

由于共享經濟的發展所依托的產品和服務各有差異，以上三種觀點實則是從不同的角度來觀察、分析、理解共享經濟的本質，更有利于理解共享經濟運營過程中的必要成功因素。首先，從產品選擇角度來看，共享企業在進入新市場或開發新產品時，應做好前期的市場調研，充分了解共享是否是解決問題、滿足客戶需求的最佳解決方案。其次，從企業能力角度來看，共享企業的成功經營離不開四個要件：一是強有力的技術基礎和網絡平臺支撐，以應對擴大市場規模所帶來的風險;二是企業內部組織結構和治理方式完整，足以應對市場風險;三是可靠的成本收益性，不能只考慮占領市場、擴大用戶規模，而忽略了收益;四是有效的信息披露和信用征集機制，企業信用的提高更有利于企業擴大融資。最后，從外部條件來看，企業在經營過程中要善于利用國家政策，不能與國家大政方針背道而馳。同時，企業應主動承擔社會責任，保障消費者的合法權益，不損害公共利益。

1.2 共享產品的特性

共享經濟作為一種特殊的企業經營模式，不同于傳統的政府主導的公共服務項目。作為共享經濟“客體”的共享產品或服務主要有以下兩點特性。

第一，所有權與使用權的分離。在共享經濟中共享產品的所有權歸屬于企業，使用權在用戶租賃時間內歸用戶享有。所有權和使用權的分離使共享產品具有二元屬性。所有權的歸屬表明共享產品屬于共享企業的私有財產，而使用權可隨時向任意用戶讓渡則表明共享產品能夠發揮公共物品的功能。共享產品二元屬性導致了風險承擔主體不明確，對消費者維權和企業監管、維護工作造成阻礙。

第二，準公共服務性與商業盈利性的雙重特性。共享產品與政府設置的公共服務設施在根本目的方面有所差異，前者偏重商業盈利性，后者偏重提供公共服務。不可否認的是，共享產品確實發揮了公共物品的功能，具有準公共服務的性質。但是，共享產品的商業盈利性也導致了激烈的市場競爭，給社會公共秩序與公共利益造成了很大的困擾，這與其準公共服務的性質相違背。如何協調這二者之間的矛盾是在共享產品治理過程中需要解決的問題。

綜上所述，共享經濟的本質及共享產品的特性決定了政府和企業對于共享產品的治理都具有不可推卸的責任。對于企業來說，在開拓新市場時，企業需要提高科技含量、提升產品質量，盡量規避惡性循環、投資亂象、企業倒閉等現象的發生。對于政府而言，由于共享經濟是現代經濟體系的一部分，其各方面保障制度的完善定然離不開國家政策的支持和政府的監督管理，故解決共享經濟亂象之途徑必然離不開政企之間的交流與合作。如何分配好政府與企業之間的公共空間管理責任是共享經濟發展面臨的難題之一，PPP模式正適應了這一要求。

1.3 PPP模式的適用

共享經濟因以共享為主要的服務模式，出現的問題多樣、成因復雜，牽涉多方主體利益。在這種多重利益相互博弈，牽一發而動全身的情況下，任何一方都很難獨立地對這些問題形成有效且適宜的規制。因此，解決問題的關鍵在于合作。

通過相關新聞報道可知，政府與企業現階段的合作多數停留在技術層次，只是通過技術手段實現了企業與政府的信息共享，然而技術層次之外合作不足，缺乏系統的理論指導。實際上，實現政府與企業的統一監管需要的不只是信息，更重要的是監管制度的確立。

PPP模式的本質是參與者締結契約，通過建立政府與公司的平等契約關系，明確協議雙方權利、責任與義務，并對項目的收益和風險進行合理分配，能實現公私主體之間的有效合作，從而促進各個項目參與者之間的相互合作，對共享經濟進行規范化的管理。

2 PPP模式適用于共享經濟的必要性和可行性分析

2.1 PPP模式的定義

《財政部、發展改革委、人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》規定，PPP項目由政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。

由此，對于共享經濟領域的PPP項目，政府可以采取競爭性方式優先選擇具有良好運營管理能力的企業，政企雙方按照平等協商的原則訂立合同，明確雙方的責權利關系，由公司提供具有準公共服務性質的共享產品租賃服務。這樣既可以實現公共利益的最大化，又能達到政府和企業之間的合作共贏。

2.2 選擇PPP模式的必要性

PPP通過引進民間資本、吸引社會資金參與供給，一方面可以減輕政府財政壓力，并且使社會公眾得到更高質量的公共服務，有助于民生建設;另一方面將為日益壯大的民間資本、社會資金創造市場發展空間，更好地發揮其優勢和創造力。因此，PPP模式的運用對政企雙方均有裨益。

在PPP模式下，政府和企業建立的是一種平等的合作關系，但是由于實踐問題的復雜性以及政府與企業地位的不對等，會出現損害企業利益的情況。例如，在實踐中，地方政府換屆、新政策的出臺以及政府缺乏承受能力等情況可能將直接危害社會資本的利益。這就要求在項目創始初期階段，政企雙方需要就項目的保障措施達成一致的意見，事先協調好項目開展過程中可能會出現的利益沖突。

2.3 選擇PPP模式的可行性

首先，PPP模式在我國基礎設施建設的實踐中有很多典型案例可供借鑒。在我國第一個交通運輸PPP項目——北京地鐵四號線項目中，北京市政府與具有豐富的地鐵運營經驗的香港地鐵公司展開合作，通過簽訂特許經營協議，明確了各方主體的權利義務，地方政府節約了財政支出，企業也獲得了穩定回報。

其次，目前我國已經涌現出了一大批共享企業。運營方面，在大量資金支持和長久運營之下，部分企業已經積累了穩定的用戶規模;在技術方面，大數據平臺的應用推動了共享產品運營的區域一體化。對于政府而言，在資金、規模、技術取得不錯成就的企業是具有極大的合作價值的。此外，政府在選擇合作對象時，可以通過市場競爭機制選擇一家或幾家有實力完成大量規劃改造的企業，與之建立長期伙伴關系。

最后，PPP模式的政策支持力度較大。截至2020年6月12日，根據北大法寶的數據統計，涉及PPP的法律法規、政策文件一共有725部。其中，法律21部，行政法規77部，司法解釋2部，部門規章531部，黨內法規、團體規定、行業規定共96部。由此可見，我國政策大力支持政府與社會資本進行合作。

3 共享經濟領域的PPP項目構建要點分析

3.1 識別項目合同

首先，明確PPP項目合同的結構。PPP項目合同是整個PPP項目合同體系中的核心法律文件，以確立和調整各方的權利義務關系，而項目邊界條件則是PPP項目合同的核心內容。在PPP項目合同中，政府與企業的權利義務邊界主要是明確項目資產的權屬、規劃風險分配與回報機制等。

其次，明確PPP項目的產權歸屬。共享經濟領域的PPP項目相對其他PPP項目具有特殊性，其部分項目資產在項目實施前已經由企業所有，不是項目實施后取得。所以，需要明確PPP項目合同的產權歸屬問題——共享產品的所有權屬于企業，不因項目合同的簽訂而發生改變。

最后，明確PPP項目合同的性質。PPP項目合同是政府和企業簽訂的合作合同，因此以公共利益為基點將PPP項目合同歸屬于行政合同，或者是以私人利益作為基點歸為民事合同，都背離了PPP項目的設立初衷。一方面，項目合同不能完全認定為行政合同。在政府和企業的合作項目中，政企之間是雙向選擇的平等契約關系。另一方面，項目合同不能完全歸屬為民事合同。作為具備公共服務屬性的新生事物，政府有權利也有義務對共享產品的運營進行監督，保證公共利益不受侵害。因此，PPP項目合同應被認定為一種兼具公法屬性和私法屬性的合同，從而緩解政企之間的利益沖突，防止行政權力過度干預經濟或企業過度追求利益。

3.2 規劃項目風險分配與回報機制

由于共享經濟領域的PPP項目會涉及政府、共享企業和社會公眾等多方利益，在政府的公共管理職能、企業的營利性、社會公眾的公共利益三者的相互沖突和博弈之下，正確分配與處理好PPP項目的風險分配與利益共享是政府和企業合作的前提。

在項目風險分配方面，PPP作為一種積極的合作模式，理想狀態下每種風險都應由最善于應對該風險的合作方承擔。這樣不僅有利于風險的有效規避，還能減少項目所需成本，提高項目效益。根據財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》的規定，在劃分政企之間的風險承擔責任時，可以按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則合理分配項目風險，由社會資本承擔項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險，由政府承擔法律、政策和最低需求等風險，對于不可抗力等風險應由政府和社會資本合理共擔。

在項目回報機制方面，構建回報機制之前，需要明確利益共享的原則，兼顧各方不同的利益訴求。政府追求公平與秩序利益，社會資本追求高收益，公眾追求物美價廉的公共產品和服務。不同利益訴求之間的沖突決定了PPP項目所具有的雙重特性：一方面，PPP項目具有公益性，不能以利益最大化為目的;另一方面，PPP項目應當有一定的收益率，才能更好地吸引社會資本參與。所以，如果使用者付費足以作為投資回報的資金來源，則可以采取使用者付費模式。如不足，可以尋求政府的幫助，考慮到政府的財政壓力和政府財政審批的復雜性，為盡可能保留共享經濟的自由性，可以考慮采取可行性缺口補助方式。當共享產品的使用費用不足以滿足共享企業的運營成本時，可以由政府以財政補貼、優惠貸款等形式，給予共享企業以一定程度的經濟補貼。

由于實踐問題的復雜性以及政府與企業地位的不對等性，PPP項目的風險分配與回報機制的完善和運作需要設立配套機制加以保障，確保項目按照既定計劃執行，達到預期的效果。第一，明確違約責任的分擔。政府和企業對項目運營合同都負有履行義務，如果沒有履行或者部分履行，應當承擔違約責任。對未能如約、按量、保質提供公共產品和服務的PPP項目，應依據合同約定要求企業退出PPP項目合同并賠償損失，嚴格追究企業責任。第二，確立資金保障機制。在PPP模式下，企業承擔了項目融資的大部分工作，政府的增量債務可以得到緩解。然而，在項目缺少資金支持無法運作時，政府應適當給予資金支持。并且，在項目確立后，政府有責任將涉及政府支出的部分納入政府綜合財務報告。第三，構建爭議解決機制。政府和企業在項目運營過程中，對某些操作產生疑問或者發生爭議時，應當先采取協商解決的方式。不能通過協商解決，或者雙方不能達成一致的意見時，可以向上一級政府主管部門申請審查，由上一級部門對爭議進行審查核實，并提出合理的解決措施。第四，引入績效評價機制。政府應積極承擔對PPP項目運作、服務質量的監管和考評責任，在了解產品或服務價格、收益的基礎上，加強對項目運營全過程的成本審核、服務評析、價格調整、財務審核。

參考文獻

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