機關事務管理立法架構研究

摘要：隨著政府改革的深入推進，機關事務工作的涉及面日益復雜，亟待進一步調整和規范，推動機關事務管理立法勢在必行。同時，隨著國家治理體系和職能能力現代化的深入推進，諸多領域的制度供給顯得尤為迫切，機關事務管理立法迎來良好契機。

關鍵詞：機關事務;管理立法;架構研究

一、機關事務管理立法的目的

法的作用是調整一定的社會關系。在機關事務管理過程中形成了一系列的社會關系，以體系化思維將當前分散的法律規范進行梳理，探究其不足并探索完善的路徑，找尋其中內在的、一體性及一貫性的價值關聯并使之形成一個統一體，按照內在邏輯將其體系化，使其服務于特定領域的社會關系，有助于法的整體功能的發揮，優化機關事務管理整體法律秩序。

首先，必須明確機關事務管理立法的目的，即立法者希望通過機關事務管理立法要規制什么社會關系、達到什么目標。這是機關事務管理法律制度設計的邏輯起點，也是實現機關事務管理宗旨、價值追求的選擇和排序之反映，決定著立法的基本原則和規則體系的構建。

與機關事務管理的宗旨相聯系，最直接的立法目的，是通過對機關事務管理所涉及的主體權利（力）義務的配置，調整相關社會關系，規范機關事務管理，保障黨政機關的正常運行。機關事務管理立法不僅應成為機關事務管理組織進行管理活動的工具，而且應成為規范機關事務管理組織和管理權力的工具。

其次，機關事務管理立法必須回應外部環境尤其是政治環境的要求，并積極從中獲得合法性和支持。機關事務工作保障黨政機關正常運轉，機關事務管理應在人民群眾監督之下，因此立法不只是規范機關事務管理的需要，還承載著民主政治的功能。

二、機關事務管理立法的基本原則

（一）保障公務原則

機關事務管理的根本宗旨，是為黨政機關的公務活動和正常運轉提供保障。作為規范機關事務管理的法律文件，也應圍繞這一宗旨進行，將其作為立法的出發點和歸宿點，體現一種超越機關事務管理組織個體利益的價值。該原則要求不論是機關事務管理組織的結構、運作過程還是法律責任體系的制度設計，均應圍繞機關事務管理的宗旨，匹配機關事務管理的目的和任務，準確、有效地配置所涉各方主體的權利（力）和義務，保障黨政機關正常履職和高效運轉。

（二）政府整體效能原則

效能意味著管理在組織預期目標達成方面的結果。機關事務管理的宗旨是為黨政機關正常運轉提供保障，整體效能的提升是其終極目標。多部法律和中央近年來發布的多個綱領性文件，如憲法、公務員法和《國務院關于全面推進依法行政的決定》《全面推進依法行政實施綱要》《法治政府建設實施綱要（2015-2020）》等，都規定了行政系統內部對行政效能的監督檢查，《國務院工作規則》也強調要“嚴格績效管理”，彰顯了立法對整體效能的追求。整體效能原則要求從機關事務管理體制的立法，到運作機制的設計、新技術新手段的運用，直至監管制度的確立，都要關注其中權力（利）義務配置對政府整體效能的影響，確保所設計的管理或服務制度達到政府整體效能最大化。

（三）法治原則

法治是現代社會規范管理的首選。機關事務管理立法應該遵循法治原則，由法律明晰機關事務管理的主體、權限、手段、方式及違法后果。它基于機關事務管理的目標和宗旨確立，直指機關事務管理行為的法律效力。法治原則要求在機關事務管理這一過程中，從起點到終點都必須遵守該原則。對于起點，要求機關事務管理組織的設置及組織權源合法;在管理實施過程中，要求機關事務管理主體依照法定權限、法定范圍和法定程序行為;對于終點，則要求相應的監督體系和法律責任。伴隨政府社會職能和公共服務職能的加強，以及政府從秩序行政向服務行政的轉變，機關事務管理的保障和服務職能也應發生相應的變化。因而法律不僅要能夠控制機關事務管理中的非法行為，還應積極保障和促進政府履行職能。法治社會中，保障公務和政府整體效能的提升都應在法律的框架內實現。法治原則在三個原則中具有最終保障的屬性。

三、機關事務管理立法的內容框架

（一）機關事務管理立法的概念體系和基本原則。

我國的機關事務管理經過多年發展，取得諸多成就也積累了一定經驗，立法應對此予以足夠的重視并予以回應，結合我國機關事務管理所涉社會關系的特殊性進行進一步的概括和提煉，加工形成清晰的概念，完善法治體系。

（二）機關事務管理組織立法

作為法律關系的主體要素，機關事務管理組織在機關事務管理法律關系中不可或缺。機關事務管理組織的性質、職權定位和法律地位決定機關事務管理組織及其職能邊界，宣示其法律地位，明確其縱橫關系。

（三）機關事務管理運作法律制度

對機關事務管理組織權利（力）和義務的配置而規范運作過程，是機關事務管理運作法律制度要解決的核心問題，其著眼點是機關事務管理運行機制的法律設計，著重解決“如何管”的問題。運行機制是機關事務管理系統進行正常運行時，系統各要素間所必需的一系列相互關聯的規則、程序及其所形成的整體秩序，其核心是運作程序，它通過規定機關事務管理組織行為的方式、步驟、時限和順序等，規范管理權力運行的動態過程，是管理行為空間和時限的有機結合。機關事務管理程序具有較強的特殊性，它可能涉及外部程序，如在購買服務中機關事務管理組織與承接主體訂立合同的程序，也可能是內部程序，如機關事務管理組織在向黨政機關提供保障和服務時的程序。事實上，鑒于內部程序與外部程序的不可分割以及監督的需要、程序本身所具備的獨立價值等原因，對行政行為內部程序進行規范已經獲得學界的共識。同樣，讓最終外化為行政效能的機關事務運行程序法定化，也可以減少機關事務管理權力的異化可能并促進宗旨的實現。

（四）監督法律制度

如前所述，機關事務管理立法既對機關事務管理進行規范，又對機關事務管理組織和管理權力進行規范。監督法律制度正是針對后者進行的設計，要解決的是如何發揮監管作用以避免機關事務管理權力異化的問題。作為機關事務管理主體，其管理權力的公共性范圍和強度雖不及對外管理的行政權力，但同樣存在信息不對稱、激勵不相容等問題。要防止機關事務管理組織公共責任缺失，保證其良性發展、有序運行，寬嚴適度的監督及監督的法治化是必須的。邏輯和經驗表明，健全的法律制度有助于機關事務管理監督體制機制的完善和培育。由于機關事務管理資源來源的公共性，向公眾作出交待、接受公共責任的追問自在情理之中。

四、結束語

機關事務管理立法既對機關事務管理進行規范，又對機關事務管理組織和管理權力進行規范。監督法律制度正是針對后者進行的設計，要解決的是如何發揮監管作用以避免機關事務管理權力異化的問題。

參考文獻：

[1]柏成軍.行政事業單位財務管理工作中精細化理念的融入與實踐[J].行政事業資產與財務，2015.

[2]陳利.行政事業單位機關后勤服務社會化、規范化、標準化管理模式研究[J]. 財會學習，2017.

作者簡介：

杜新馨，臨沂大學法學院。

作者單位：臨沂大學法學院