公立醫院內控制建設實施路徑初探

史靜?郭群英

摘要：公立醫院內控建設必要性，公立醫院在我國屬于公益二類事業單位，是提供醫療服務的主體。公立醫院內控建設是我國事業單位內控建設中很重要的一部分。公立醫院內控建設既是政府部門對公立醫院做出的一項重要制度安排，又是公立醫院自身健康發展的一項重要管理活動。實施好公立醫院內部控制，對于探索建立現代醫院管理制度，在規范公立醫院經濟活動行基礎上提高公立醫院管理水平具有重要意義。

關鍵詞：公立醫院;控制建設

一、是踐行中央精神，保障醫院權力規范有序、科學高效運行的重要舉措

總書記在十八屆中紀委二次全會上發表重要講話，提出要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”。在公立醫院實施內控規范就是發揮制度籠子的作用，利用完善的內部控制制度限制權利，減少自由裁量權的空間和余地，逐步形成決策、執行、監督相互協調、相互制衡、相互促進的公立醫院治理機制。

二、是促進黨的群眾路線教育實踐活動整改落實的長效機制

群眾路線教育實踐活動關鍵是要把握制度建設作為工作重點。實施內控建設就是梳理整合各相關制度，不斷優化、固化、信息化的過程。通過醫院內控規范建設，強化考核監督、確保制度落實，形成群眾路線活動的長效機制。

三、是落實財政規范化科學化信息化管理的積極實踐

隨著公立醫院改革深入推進，政府加大了對公立醫院出資責任。實施內控規范建設可以有效保障醫院業務穩健高效運行，確保財務記錄、財務報告信息和其它管理信息的及時、可靠、完整，必將對提升財政管理水平、提高財政資金使用效益、促進財政管理的規范化、科學化和信息化起到積極的促進作用。

四、是提高公立醫院內部管理水平的需要

公立醫院是我國醫療服務的提供主體，在健康中國建設中起著至關重要的作用。隨著我國經濟發展水平的提高，我國公立醫院醫療服務技術得到迅猛發展，但長期以來公立醫院一直是專家治院，內部管理上往往是重醫療輕管理，總體管理水平較低。實施公立醫院內控規范建設，能夠梳理并完善公立醫院組織結構、內部流程和制度，借助信息化手段，將預算管理、收支管理、政府采購、資產管理、建設項目管理和合同管理等整合到統一的管理平臺，從而提高公立醫院管理水平，保障公立醫院公益性目標的實現。

五、公立醫院內部控制的定義與內涵

（一） 內部控制定義

公立醫院內部控制是指公立醫院為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。

（二） 內部控制內涵

1、以實現控制目標為目的

公立醫院內部控制目標主要包括：合理保證醫院經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。

上面5個目標可以分為三個層次。其中合理保證醫院經濟活動合法合規、資產安全和財務信息真實完整是基礎，要守得住;合理保證資產使用有效、有效防范舞弊和預防腐敗、提高公共服務的效率和效果是在第一個層次基礎上的管理提升，要管得好;內部控制的最終目標是服務于醫院戰略目標和醫院使命，完成政府受托責任。從而實現內控建設與醫院戰略的有效銜接。

2、內控建設的主體

公立醫院內控建設的主體是醫院，包含醫院管理層、中層干部和全體職工。COSO報告對內部控制的定義“內部控制是由主體的各層次實施旨在為實現其主要目標提供合理保證的過程。”我國企業內部控制的定義：“由企業董事會、監事會、經理層和全體員工實施的、旨在實現控制目標的過程。”由此可見，公立醫院內控建設需要醫院全員參與。

3、內控建設的客體

公立醫院內控的對象是公立醫院經濟活動中的風險。公立醫院經濟活動風險主要表現在資產配置審批、財政資金使用、資產管理、對外投資、日常收支管理、政府采購、建設項目管理等各項經濟活動中。公立醫院經濟活動風險可以分為單位層面風險和業務層面風險。單位層面風險主要從機組織構設置是否科學、權責分配是否合理、決策機制是否健全、管理制度是否完善、關鍵崗位人員能力是否勝任、信息傳遞是否通暢、財務處理與報告是否規范等方面來識別和評估。業務層面主要從預算、收支、政府采購、資產、建設項目以及合同的管理是否按制度有效實施，執行程序是否規范清晰。

4、內控建設的手段

公立醫院內控建設主要通過制定制度、實施措施和執行程序三種手段來實現對經濟活動風險的防范和管控。按財政部內部控制基礎性評價和內部控制報告的要求，現階段公立醫院應建立健全決策機制、預算業務管理、收支業務管理、政府采購業務管理、資產管理、建設項目管理、合同管理7個方面的制度。需要注意的是，行政事業單位內控規范與各項財務規章制度的關系，不是另起爐灶，而是穿針引線、穿衣戴帽。通過內控流程梳理將以前分散在各個職能部門的制度整合一致。

實施措施是在對醫院單位層面和業務層面風險識別基礎上，采取有針對性的行動方案。

執行程序則是嚴格按醫院確定的流程和相關管理制度執行。公立醫院要充分運用技術手段將關鍵內控流程嵌入信息系統，實現“人控不如機控”。

六、如何實施公立醫院內控建設

（一）內控組織機構保障到位

內控建設首先要有組織機構保障。財政部《行政事業單位內部控制規范》第六條明確要求“單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責”。具體到公立醫院，內控建設必須是黨政一把手工程。究其原因，一方面是由于內控建設貫穿醫院經濟事項決策、執行和監督的全過程，是對經濟事項的全面控制，內控建設的高度和廣度決定了必須要由一把手負責;另一方面，內部控制是將所有的業務活動按流程進行梳理并實施風險防范和控制，一個業務事項往往會涉及到多個職能部門，需要由院領導進行高層的協調。醫院黨政一把手通過組建“內控建設領導小組”實施內控規范體系建設。內控建設領導小組由醫院主要負責人擔任組長，其他班子成員任副組長，相關部門負責人為組內成員。在職能層面，醫院可以單獨設置內部控制辦公室，也可以是由醫院負責人指定內控建設牽頭部門。由于內控建設在我國還處于起步階段，醫院內控建設牽頭部門大多由內部會計控制經驗豐富的財務部門負責，黨辦、院辦、采購、科研、總務等相關部門分別按照職能歸口原則負責相關業務領域的內控建設落實。

（二）開展全方位宣傳和培訓

現階段我國公立醫院內控建設總體比較薄弱，內控意識不強，內控人才缺乏，必須通過宣傳和培訓加以改變。一方面通過宣傳內控建設的必要性和緊迫性，引導醫院職工自覺提高風險防范和抵制權力濫用意識;另一方面通過內控建設專題培訓，先進經驗、典型案例分享，提高包括管理層和關鍵崗位的相關業務能力。

（三）樹立流程意識，實施流程管理

內部控制是將所有經濟業務活動按流程進行風險分析，并按風險點制定管控措施。內控建設過程中，由于業務事項會涉及多個職能部門，所以往往要采取聯合工作組的方式，指定一個具體的牽頭部門負責推進。牽頭部門和相關的其他職能部門都必須建立完整的流程管理的觀念，從業務的起點到止點完整評估關鍵風險，消除業務冗余，補上控制缺失。這個過程，在傳統的以職能為中心的管理文化背景下，非常容易使內控建設流于形式或者部門沖突加劇。比較好的解決方案是引進專業的內控咨詢或者建設公司，通過專業建議，由醫院領導層審議確認后進行職能和權責的重新調整。

（四）問題導向，持續改進

公立醫院內控建設在遵循全面性原則基礎上要突出重點，以問題為導向，重點關注重要經濟活動和重大經濟風險，結合內部審計、財政檢查和外部審計披露問題，建立和完善內控制度。此外，醫院也要隨著外部環境變化、醫院經濟活動的調整和管理要求的提高，持續改進，不斷完善。

（五）充分運用信息技術手段

信息技術的飛速發展對公立醫院內控建設提供了強大支撐。《行政事業單位內部控制規范》第十八條指出“ 單位應當充分運用現代科學技術手段加強內部控制。對信息系統建設實施歸口管理，將經濟活動及其內部控制流程嵌入單位信息系統中，減少或消除人為操縱因素，保護信息安全”。 《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見 》也明確提出“依托制度規范和信息系統，將制約內部權力運行嵌入內部控制的各個層級、各個方面、各個環節”。充分運用信息技術手段，就是要在流程、制度梳理的基礎上，結合內控規范要求對經濟業務進行優化和E化的過程。信息技術在提供剛性控制的同時，也提供了靈活和人性化的事前查詢、事中提醒和事后監控工具。此外信息技術還突破了傳統人工管理在時間和空間上的限制，可以大大提高醫院管理效率。醫院內控信息化實現程度在一定程度上代表了內控建設水平。

參考文獻：

[1]關于印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》的通知（財會〔2012〕21號）

[2]《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見 》（財會〔2015〕24號）

[3]北京市財政局關于北京市貫徹《行政事業單位內部控制規范（試行）》的實施意見（京財會〔2014〕125號）

[4]胡為民 龍潔著《厲行節約反對浪費的實施路徑--基于政府治理的行政事業單位內部控制》，中國財政經濟出版社

作者單位：首都醫科大學附屬北京天壇醫院