《殘疾人教育條例》實施下特殊教育質量提升研究

梁劍 苗芳芳

摘要：修訂《殘疾人教育條例》作為在新時代國家在特教法律領域中的的一大重要舉措，對于促進和提高特殊教育、保障特殊兒童受教育權均具有十分重要的價值。在新《殘疾人教育條例》實施背景下，特殊教育質量提升如何越來越成為特教人士關注的問題。文章主要基于《殘疾人教育條例》修訂實施的現實，對新時代特殊教育質量問題進行探究，從經費投入和師資保障等方面進行分析，以期發現其存在的問題，為后續特殊教育改革提供思路與參考。

關鍵詞：殘疾人教育條例;特殊教育;教育質量

加快推進教育現代化，提高教育質量是教育改革發展的戰略任務。自黨的十七大以來，我國特殊教育歷經了黨中央的“關心”、“支持”、“辦好”不同價值取向的發展階段，而這不同的發展階段其重點也是不一樣的。在當下辦好特殊教育的大背景下，質量問題已經被提上議事日程。2017年，新修訂的《殘疾人教育條例》頒布實施，作為當前我國特殊教育領域最高法律效力的行政法規，它對于保障特殊教育發展具有十分重要的意義。本文試圖針對《殘疾人教育條例》實施兩年來我國特殊教育質量問題進行探究，以期獲得法律實施后特殊教育發展取得的成效以及問題，為日后特殊教育發展提供思路與參考。

一、質量提升：新時代特殊教育發展的新主題

教育的發展是數量與質量的有機結合，離開教育質量來談教育，那將是不負責任的一種表現。教育質量也是世界各國教育發展過程中都十分關注的話題。伴隨著我國社會的發展，我國教育矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分發展之間的矛盾。這一社會矛盾的轉化也蘊含著人民對生活質量的進一步要求。具體反映在我國教育領域，勢必就是高質量的教育發展不充分與人民對優質教育的需求之間的矛盾。辦人民滿意的教育肯定是高質量的教育。因此，在特殊教育發展過程當中，質量提升已經成為當前黨和國家需要解決的新課題。然而，特殊教育質量受教育經費投入、教育條件的改善、優質師資的培養和引入等等一系列因素的影響。要想提升教育質量，必須要從硬件和軟件兩個方面入手，既要加大國家對特殊教育經費投入的力度，又要從軟件層面著手，提升廣大特殊教育教師的素質和技能。

二、《殘疾人教育條例》實施下特殊教育發展的現狀分析

（一）《殘疾人教育條例》實施下我國特殊教育學校發展

自21世紀以來，尤其是2010年后，在黨和國家的領導和重視下，我國特殊教育事業取得了巨大成就。無論是特殊教育學校數量還是在校人數、畢業人數，都取得了較大發展。從特校數量來看，2010年，特殊教育學校數量為1706所，在校生人數42.56萬人，招生6.49萬人;2018年，我國特殊教育學校2152所，在校生人數27.15萬人，招生12.35萬人[1]?？梢哉f，一年一個臺階，逐漸往前發展。尤其是在新《殘疾人教育條例》頒布實施后，特殊教育穩步發展。特殊教育學校建立和發展是特殊教育質量提升的前提。

（二）《殘疾人教育條例》實施下我國特殊經費投入情況

教育質量的提升需要一定規模的教育經費投入來予以保障的，特殊教育尤為如此。一般而言，國際上的通行標準就是國家財政性教育經費在整個國民生產總值GDP中所占的比重。自2011年以來，我國每年教育財政經費總投入占GDP的比例一直在國際基準線4%以上，并保持一定的穩定增長，這極大地保障了現階段各級各類教育的發展和質量的提升。1999年，我國特殊教育經費總投入9.3億元，2018年我國特殊教育經費投入達153.1億元[2]，過去的20年增長了16倍，這在一定程度上得益于《殘疾人教育條例》實施，對各級政府的要求與壓力。

（三）《殘疾人教育條例》實施下我國特殊教育硬件條件改善情況

教育的發展離不開一定的條件，這個條件就是教育發展所需要的硬件和軟件。對于教育硬件設施條件來說，它是教育事業發展的基礎。本文主要以特殊教育發展所需要的校舍占地、圖書資料等標準來對特殊教育硬件條件發展進行分析。通過2013年—2018年特殊教育硬件條件發展的情況來看，尤其是在《殘疾人教育條例》實施下，我國特殊教育發展所需要的硬件設施條件得到了明顯的改善，如圖一所示。

在特殊教育學校校舍面積、教學及輔助用房和圖書資料日益增長的前提下（如表1），特殊教育質量提升有了基礎和保障。特殊兒童可以在更寬廣的校園內進行學習和生活，可以有更舒適的校舍，有更多的閱讀資料，自然也就可以促進特殊兒童的身心發展。尤其是在圖書資料上，在黨和國家的關心支持下，通過特殊教育經費投入的增長，特殊教育學校以及地方政府可以將更多的資金投入到圖書資料上來。

（四）《殘疾人教育條例》實施下我國特殊教育師資發展情況

“百年大計，教育為本”，教育大計，教師為根。沒有高質量的教師就不會有高質量的教育，自然也就難以培養出高質量的人才?？v觀當今教育發達國家的經驗，無一不是通過提高教師質量來提升教育質量的?！稓埣踩私逃龡l例》提出，殘疾人教育應當提高教育質量，縣級以上人民政府應當重視殘疾人教育的教師培養和培訓等等，從教育行政法規層面給予了明確規定。

從特教教師總量來看，在黨和國家的關心和號召下，越來越多的人開始支持特殊教育事業發展，也越來越多的大學生走向特教教師之路。從學歷層面來看，《殘疾人教育條例》實施后，我國特殊教育教師的學歷得到了較大層面的提升，本科及研究生學歷在專任教師總數量中所占比例越來越高，專科及以下學歷層次的教師數量逐年下降，這對于特殊教育質量提升起了一個重要保障作用。此外，我國特殊教育學校教師接受特殊教育專業培訓人數也越來越多，在特殊教育教師中所占比例也越來越高，具體如表2、圖二所示。

在特殊教育教師職稱上也有了較大幅度的提高，高級職稱教師所占比例越來越高。從2014年特殊教育提升計劃實施以來，尤其2017年新修訂的《殘疾人教育條例》實施以來，特殊教育教師的職稱有了較大提升。首先是高級職稱的教師人數總量持續平穩增加，由2014年28400人增加至2018年33078人，在很大程度上保證了特殊教育質量（如表3）。其次，在低職稱教師數量所占比重來看，隨著特殊教育事業的發展，低職稱特教教師所占比例越來越低，到2018年只占總特殊教育師資的17.09%，職稱的提升意味著教師經驗或教師專業素養有了一定的提高。

三、《殘疾人教育條例》實施下我國特殊教育問題審視

（一）特殊教育硬件建設與軟件建設不協同

發展至今，隨著黨和國家的重視日益改善，無論是特殊教育學校等硬件條件還是師資等軟件條件都取得了長足的發展，但是還存在硬件與軟件不協同的局面。首先，硬軟件發展均不足。根據國家對特殊教育學校建立所設立的“每30萬人口建立一所特殊教育學?！钡臉藴蕘砜?，我國很多地區都沒有達到這個標準。與此同時，特殊教育教師的數量遠遠不夠，生師比非常高，難以滿足特殊兒童成長發展需要，尤其是一些受過特殊教育培訓的專業人員。其次，硬件與軟件不協調。根據本課題組的調查發現，有些特殊教育學校硬件條件比較好，地方政府也為特殊教育學校購置了許多先進的儀器設備，但是缺乏熟練操作這些儀器設備的教師和專業人員。受過特殊教育專業和技能培訓的人員過少是不少地區特殊教育學校所遭遇的一個困境，也是制約特殊教育質量提升的主要因素。

（二）傳統思想觀念的制約

教育現代化首當其沖應該是思想觀念層面的現代化?，F代化的教育需要現代化的思想來作為指導?；诒菊n題組的相關調查發現，在一些偏遠、貧困、落后地區，一些地方政府及社會人士至今仍然還存在著這么一種思想，辦特殊教育，無非就是多為特殊兒童蓋幾棟樓，多為特殊教育學校添置一些教學用具和電腦，在硬件上能夠跟上教育現代化的步伐即可。這一思想觀念太過于陳腐，也將現代化的特殊教育想得太過于簡單，這種迂腐的教育思想對于特殊教育發展沒有任何益處，更不用說對質量提升有促進作用。

（三）特殊教育經費投入存在嚴重不公平

首先，從特殊教育經費投入的總量來說，我國特殊教育經費投入總量偏低，占整個教育經費投入比例十分低下，難以滿足特殊教育事業發展。盡管從20世紀末我國特殊教育經費9.3億元發展到2018年特殊教育經費總投入153.1億元，但是特殊教育經費與其他教育如義務教育、學前教育相比相去甚遠，難以滿足其發展。其次，從特殊教育經費投入的方向來看，我國特殊教育經費主要投入在特殊教育學校和特殊班級，而普通學校隨班就讀所得到經費支持的力度就非常微弱，顯然是難以滿足普通學校隨班就讀特殊教育發展的需要。再次，從特殊教育經費投入的來源來看，盡管已經形成以政府財政投入為主，社會性教育投入較少，但是主要是以地方投入為主，中央參與為輔。最后，從特殊教育經費使用的效率來看，特殊教育經費使用效率比較低下。特殊教育公共費用一直占據著較大比例，在涉及特殊兒童發展、內涵建設方面的支出就相對比較少，這在一定程度上影響力教育質量的提升。

（四）特殊教育教師制約著質量提升

首先，總量上仍然不足，難以滿足我國特殊教育事業的發展。盡管到2018年我國特殊教育教師總量已達到6.8萬人，相比2010年的4.9萬人增加了近2萬人，但是現有的特殊教育教師數量仍然難以滿足特殊教育的發展。尤其是隨著我國融合教育的發展，隨班就讀教師、巡回教師和資源教師等極度缺乏，難以滿足特殊教育的發展，尤其在中西部教育落后地區。其次，特殊教育師資的學歷、職稱仍然總體偏低，難以滿足特殊教育的發展。根據教育部的歷年統計數據來看，到2018年，特殊教育教師群體中，本科以下學歷教師占所有特教教師總量的30%;中小學高級以下職稱教師數量占整個教師數量的43.6%，低職稱以及未定級教師數量基數仍然較大，在一定程度程度上制約了特殊教育質量的提升。再次，特殊教育教師接受特教培訓所占比例仍然不低，不少中西部偏遠地區特殊教育教師非科班出身且沒有接受系統的特教培訓，在專業知識和技能方面難以滿足特殊兒童需要，因而也制約了特殊教育質量的提升。

四、進一步提升特殊教育質量的對策

（一）轉變社會觀念與思想，接納特殊兒童和教育

思想觀念是行動的先導，有什么樣的思想觀念就會產生什么樣的行為?；诋斍吧鐣μ厥饨逃疤厥鈨和钠娀蚩捶?，應當從以下幾個方面進行轉變。首先，國家應大力宣揚和推廣特殊教育及特殊兒童的主體價值，從國家層面給予政策方面的倡導與引導。自古歷來，但凡政策推廣都需要國家從宏觀層面予以推廣和宣揚，增強社會對特殊教育及特殊兒童的認識與理解。其次，轉變社會人士對特殊教育的認識。特殊教育作為國民教育的一個重要組成部分，它事關社會主義現代化目標的實現，也事關整個教育公平的實現。特殊兒童是人類自我進化過程中的自然現象，他們是人類的一份子，需要廣大社會人員尊重、支持和保護他們，接受教育是國際法、《憲法》等賦予他們的一項基本人權。再次，對于廣大特殊教育教師而言，需要轉變過去歧視、排斥等觀念，以包容、全納等思想來接受特殊兒童。特殊教育教師素質的提升將對特殊兒童產生深遠的影響。優秀的教師可以引導、培養出優秀的學生，對于特殊兒童來說，更需要優秀的教師來引導，幫助其融入社會。

（二）加大對特殊教育經費投入力度，保障特殊教育質量

在新時代，我國社會主要矛盾已經發生變化，即廣大人民群眾日益增長的美好生活需要與不平衡、不充分發展之間的矛盾。在這一矛盾的指引下，特殊教育事業發展首先需要國家在教育經費投入上加大力度，保證教育經費總量能夠持續穩定增長，與此同時更需要對教育經費投入結構進行優化和調整。一方面固然要保障對義務教育、高等教育的穩定投入，另一方面需要對社會最為關注、教育最薄弱環節進行投入，以保證優質教育資源的充足性，最大化地滿足廣大人民群眾日益增長的各種教育需求。首先，改革現有特殊教育財政體制，強化省級政府在特殊教育經費投入上的責任。當前，我國特殊教育財政體制與義務教育基本一樣，是分級財政管理體制，以地方政府負責，以省為主的財政撥款體制。特殊教育經費與地方政府的財政收入緊密相關。其次，建立和特殊教育經費投入發展指標體系，以監測全國及各地區特殊教育經費投入相關情況，無論是特殊教育經費總額還是財政性特殊教育經費與非財政性特殊教育經費投入，抑或是特殊教育生均經費投入，都可以在一定程度上監測各地區特殊教育發展，幫助國家適時對特殊教育經費進行調整。新修訂的《殘疾人教育條例》中明確規定，各級地方政府應當將殘疾人教育所需要經費納入到教育財政預算當中，國務院和省級人民政府設立專項資金，專項用于支持發展特殊教育，支持邊遠貧困地區、少數民族地區和農村地區特殊教育發展。

（三）加大監督，強化政府在特殊教育中的責任

任何政策、制度的實施都需要有一個健全的督導機制來予以保障。在特殊教育事業發展上，需要建立和完善特殊教育督導制度，增強特殊教育發展的監督指導，優化傳統的自上而下的管理模式，建立和健全層級的教育監管體系，將監管貫穿于整個特殊教育發展的各個方面。在此，可以借鑒域外國家和地區的優秀做法，如我國香港地區的經驗，強化政府在特殊教育事業發展中的職責，徹底拋除錦上添花的管理理念。在特殊教育經費上，建立系統完善的評鑒和問責制度。地方政府和各特殊教育學校在特殊教育經費使用過程中，需要接受家長、政府以及廣大社會民眾的監督。在特殊教育經費使用方面，務必做到?？顚Ｓ?，不得用以挪作他用，提高現有的教育經費效率。特特殊教育學校獲取到國家教育經費和津貼后，需要與廣大家長、教師進行共同商討其用途，費用使用具體情況需要向廣大社會公布，供家長和社會公眾了解，接受社會監督。而對于地方政府而言，需要審核各特殊教育學校的經費預算和使用情況，了解各特殊教育學校對經費的使用效率，以決定來年對該特殊教育學校進行經費投入。這種評鑒和問責機制一方面可以對過去的經費投入及使用情況進行審核與監督，另一方面還可以有效提高當前教育經費投入方向的準確性和效率。在教師發展方面，也需要加強對特殊教育教師質量標準建設的督導，從而提高特殊教育師資質量的實效，促進特殊教育事業的發展。

（四）大力推進特殊教育教師提升工程

世界各國和地區的教育改革表明，教師是任何教育改革取得預期效果的根本保障，教師發展是教育質量提升的基礎和第一要務，這是因為教師對于教育質量具有至關重要的作用。2018年，國務院頒布了《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，明確提出要大力振興教師教育，通過建立地方政府、高校和中小學三位一體的協同育人體系，提升教師專業能力，促進教育事業發展。基于當前我國特殊教育師資培養和培訓的現實，國家應加大對特殊教育師資培養培訓力度，在普通師范院校和綜合性師范院校開設特殊教育、教育康復學等主修課程，提高師范生融合教育素養與能力。在此基礎上，加快制定特殊教育專業建設標準，規范特殊教育課程與人才培養，提升特殊教育教師的培養質量[3]。加大對現有特殊教育學校教師的培訓力度，做到全員培訓，從而提升普通學校教師的融合教育素養，增強整個特殊教育培訓的專業性和針對性，提升特殊教育教師的專業水平。

（五）制定和完善特殊教育法律法規

教育事業的發展離不開法律為其保駕護航，特殊教育尤為如此。法律基于其強制性，一方面可以強化各級各類政府在特殊教育事業發展中的職責，另一方面還可以保障特殊兒童受教育權的實現和促進教育公平。這完全可以從我國《義務教育法》實施以來的經驗予以佐證。國家通過頒布實施《義務教育法》，一方面為了保證所有適齡兒童接受義務教育，但另一方面卻強化了各級政府在義務教育發展中的職責，因而在過去的十來年，我國義務教育獲得了巨大發展，無論是數量還是質量都得到長足發展。反觀特殊教育領域，由于缺乏一部專門的《特殊教育法》，無法像西方國家和我國香港、臺灣地區一樣，強化政府在特殊教育發展中的作用，導致許多地方政府在特殊教育發展上采取踢擦邊球的方式，選擇性地執行中央政策，導致特殊教育發展受困。因此，一方面需要國家立法機關盡早地制定《特殊教育法》，以法律的形式來規范、引導和保障特殊教育發展，另一方面，對現有的特殊教育法律法規進行補充與完善，提高特殊教育法律法規的可操作性與執行性，嚴厲懲處違反《教育法》、《特殊教育法》等法律政策的機關部門和人員，通過各種法律活動來切實提高法律的威嚴和實效性，保障特殊教育事業的發展，提高特殊教育質量，促進特殊兒童更好地融入社會。

總之，自《殘疾人教育條例》修訂后實施以來，特殊教育取得了長足發展，質量也獲得了較大提升。但在取得成績的同時，也需要看到特殊教育質量存在的問題，只有正視現有問題，才能更好地促進特殊教育發展，促進特殊兒童發展。

參考文獻：

[1]教育部.2018年全國教育事業發展統計公報[O/L]. http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201907/t2019 0724_392041.html.

[2]教育部發展規劃司.2019年全國教育統計年鑒[Z].北京：中國統計出版社，2019年

[3]李尚衛.我國特殊教育教師發展戰略70年：回顧與展望[J].教育與教學研究，2019（9）

本文系樂山市2019年哲學社會科學規劃課題——《殘疾人教育條例》實施下特殊教育質量提升研究（SKL2019C19）研究成果。