我國棚戶區改造貨幣化安置政策的變遷思考

周潔

棚戶區改造是我國一項重要的民生工程，棚戶區改造貨幣化安置政策先后經歷初步探索、緩慢發展、快速發展三個階段后進入了收縮轉型階段。棚改貨幣化安置政策有效化解了商品住房存量問題，但是也由此產生了三四線房價上漲過快、地方政府面臨隱性債務風險等問題。本文通過對棚戶區改造貨幣化安置政策的梳理，并對未來貨幣化安置政策的發展方向進行探究和思考。

棚戶區改造;貨幣化安置;政策變遷

一、引言

棚戶區指國有土地上集中連片簡易結構房屋較多、建筑密度較大、基礎設施簡陋、房屋建成年限較長、使用功能不全、安全隱患突出的居住區域。2005年我國政府為了改善困難家庭居住環境，開始了大規模的棚戶區改造工作。棚戶區改造過程中，首先要解決的是被拆遷居民的補償安置問題，目前我國棚改安置主要有實物安置和貨幣化安置兩種方式。2015年之后貨幣化安置比例不斷上升，在一段時間內帶動了有效需求，消耗大量商品房庫存。政策初衷是為了調控房價，但實際操作中產生了一些問題。

二、我國棚改貨幣化安置政策的變遷

我國棚戶區改造貨幣化安置最早出現于1997年，2005年之后隨著棚戶區改造在全國范圍內大規模展開、全國經濟運行情況以及房地產市場狀況的發展，貨幣化安置政策也發生了一些變化。

（一）棚改貨幣化安置政策的發展

根據我國棚改貨幣化政策發展的特點，可將棚改貨幣化發展分為四個階段。

1、初步探索階段（1997—2007）

1997年12月，上海市出臺的《上海市危棚簡屋改造地塊居住房屋拆遷補償安置試行辦法》是我國最早關于棚改貨幣化安置的政策性文件。2001年隨著《城市房屋拆遷管理條例》的出臺，各地方政府也紛紛針對棚戶區改造安置方式進行規定，對棚改貨幣化安置進行探索。2003年，建設部頒布《城市房屋拆遷估價指導意見》和《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》。

2、緩慢發展階段（2008—2014）

2008年，受金融危機影響，我國政府為緩解經濟壓力，做出了進一步擴大內需促進經濟平穩較快增長的措施，明確加快建設保障性安居工程，棚戶區改造工作全面啟動。2013年7月國務院頒布了《關于加快棚戶區改造工作的意見》，提出了“加快推進棚戶區改造”的號召。

3、快速發展階段（2015—2018）

2015年6月首次提出了要積極推進棚改貨幣化安置，8月《關于進一步推進棚改貨幣化安置的通知》進一步規定了棚改貨幣化安置比例不低于50%。2016年《關于進一步做好棚戶區改造工作有關問題的通知》、2017年《關于加強近期住房及用地供應管理和調控有關工作的通知》都強調了提高棚改貨幣化安置的比例。

4、轉型階段（2018—今）

2018年我國棚戶區改造工作進入了攻堅收尾階段，棚改計劃量下降，各地減少貨幣化安置比例。2018年6月國開行發布的2017年度報告指出對于貨幣化不足的地區要嚴格把控貨幣化安置比例。7月住建部棚改吹風會也指出，要根據各地情況調整棚改安置方式。2019年1—11月棚改工程開工量僅315萬套，棚改規模較2018年縮小，進入攻堅收尾階段。同時，貨幣化安置政策也呈現出轉型收縮的趨勢。

（二）棚改貨幣化安置變遷的原因

1、制度原因

棚戶區改造相關政策與我國土地制度、房屋拆遷與建設制度、財政制度相關，隨著我國土地制度、財政制度、房屋建設制度的完善，各主體之間的關系不斷明晰，為棚戶區改造提供了良好的制度基礎。2013年之后相繼出臺棚戶區改造工作的相關細則文件，對棚戶區改造的安置方式做出了進一步要求。2015年提出供給側結構性改革，棚改貨幣化安置成為去商品房庫存的重要舉措，之后各項鼓勵棚戶區改造貨幣化安置的政策相繼出臺，2015—2017年棚改貨幣化安置的比例一路飆升，可見宏觀制度對于我國棚改貨幣化安置變遷起了重要作用。

2、人口消費原因

我國人口眾多，住房剛需較大。1997年之前我國商品住房存量不足，人口眾多的家庭只能通過租住或者購買老舊擁擠房屋。之后，隨著工業化、城鎮化的不斷發展，進城農民工數量激增，由于消費能力限制，多數購買城中老舊房屋。隨著時間的遷移，居住在舊房中的新市民與原住城市舊房的居民對住房有了新需求。但是棚戶區改造實物安置耗時較長，此時人們更傾向于獲得貨幣化補償，以自由的購買商品住房。

3、經濟原因

貨幣化安置是以貨幣的形式對被拆遷對象進行經濟補償的方式，有適用的對象特定性、依附性、獨立性的特點可以有效減少群眾過渡安置時間，還有利于消化空置商品房、活躍住房市場。貨幣化安置操作靈活，可以疏解城市人口壓力，帶動城市周邊經濟發展。在商品住房存量較多的城市，還可以起到“去庫存”的作用。貨幣化安置經濟實惠，還可以帶動地區經濟發展，因此成為棚改后期主要安置方式。

三、棚改貨幣化安置政策的影響及未來政策發展方向

棚改貨幣化安置作為一項調控性政策出臺，實行初期進程緩慢，但隨著時間的發展和環境的變化，進程逐步加快，逐漸凸顯出一些問題。

（一）完成去庫存目標的同時導致房價上漲

棚改貨幣化安置是在我國三、四線城市房產市場成交冷清、商品住房庫存高居不下的背景下提出的，2014年—2017年全國棚戶區改造貨幣化安置比例分別為9%、29.9%、48.5%和60%，分別去化商品房庫存3800萬平方米、1.5億平方米、2.5億平方米和3億平方米。貨幣化安置政策拉動了三、四線城市的購房需求，較快完成了政策目標任務。但隨著大量貨幣流向市場，短期內沖擊了供求關系，使得租金和房價上漲。過高的房價和較低的收入發生沖突，增加了住房剛性需求人群的壓力，部分通過貨幣化安置方式獲得補償的被拆遷群體獲得的貨幣補償可能已不足以滿足其當前階段的購房需求。

（二）貨幣化安置帶動了房地產相關行業的發展

棚戶區改造貨幣化安置比例增加直接減少了商品住房存量，使得潛在的購房需求被提前釋放。部分地區貨幣化安置以購房券的形式發放，大多數居民拿到安置款后直接將其投入商品房市場購買住房，推動了地方房地產市場的發展。而房地產市場又將間接帶動建材、家裝、電器等行業的發展。因此貨幣化安置有效拉動房地產市場的同時，也帶動了相關行業的發展。

（三）地方政府面臨隱性債務壓力

棚戶區改造項目需要承擔較大的資金壓力，地方政府通過外部負債融資保證貨幣化安置資金充足，主要為銀行貸款。隨著棚改工作的推進，前期的貸款等融資資金相繼進入了還款期，根據《政府購買辦法》的規定，政府預算不能超過三年，若按“以支定收”的原則來說產生債務的可能性較小，但是如果地方政府無法支付因棚改帶來的提前支出，就會形成政府的隱性債務。雖然棚改貸款的利率較低，但是數量巨大2018年全年國家開發銀行發放棚戶區改造貸款6，980億元，地方增幅隱性債務風險較大。

（四）未來政策走向

棚改貨幣化安置政策的出臺肩負著“去庫存”的歷史使命。目前，去庫存任務已基本完成，我國棚戶區改造工作進入了攻堅收尾階段，大力推行貨幣化安置已不合時宜，未來貨幣化安置比例將大幅下調。2018年10月，李克強總理在國務院常務會議上提到：“因地制宜調整完善棚改貨幣化安置政策，商品住房庫存不足、房價上漲壓力大的市縣要盡快取消貨幣化安置優惠政策。”明確了政策工具的使用要以當地實際情況為依據。未來，我國棚戶區改造將繼續推進，完成三年攻堅收尾工作，但是貨幣化安置比例將逐步收縮。

參考文獻

[1]姜雪梅.中國住房社會保障：歷史梳理與未來趨勢[M].廣州：廣東經濟出版社，2019：80--85.

[2]恒大研究院.棚改貨幣化即將落幕：去庫存任務完成，深刻改變三四線房地產[R].2018.