員工制家政服務企業芻議

一、支持員工制家政服務企業的政策意圖與企業回應

一直以來，員工制問題都是家政服務行業的一個熱點話題，政府部門也出臺了許多相關政策支持員工制家政服務企業。

2011年9月18日，《財政部 國家稅務總局關于員工制家政服務免征營業稅的通知》中提出，員工制家政服務員要同時滿足以下三個方面的要求：1.依法與家政服務企業簽訂半年及半年以上的勞動合同或服務協議，且在該企業實際上崗工作;2.家政服務企業為其按月足額繳納了企業所在地人民政府根據國家政策規定的基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險等社會保險;3.家政服務企業通過金融機構向其實際支付不低于企業所在地適用的經省級人民政府批準的最低工資標準的工資。

在上述通知發布一個月之前，即2011年8月18日，北京市制定了《北京市員工制家政服務企業資格認定辦法（試行）》，其中最重要的一條認定標準是家政服務企業“與家政服務員全員簽訂勞動合同并按規定為其繳納社會保險”。

2019年國務院辦公廳30號文《關于促進家政服務業提質擴容的意見》中對員工制家政服務企業做出了新的界定，明確了四個方面的標準：1.直接與消費者（客戶）簽訂服務合同，與家政服務人員依法簽訂勞動合同或服務協議;2.繳納社會保險費（已參加城鎮職工社會保險或城鄉居民社會保險均認可為繳納社會保險費）;3.直接支付或代發家政服務人員不低于當地最低工資標準的勞動報酬;4.對家政服務人員進行持續培訓管理。

相較而言，國務院辦公廳30號文對員工制家政服務企業的認定標準是最寬松的，特別是在對勞動合同和社會保險的要求上降低了門檻。

從制定政策的出發點來看，政策支持員工制家政服務企業的發展是因為家政服務市場中普遍存在誠信缺失、技能不足、勞動權益沒有保障等問題，而員工制家政服務企業則依托勞動合同或服務協議、勞動報酬發放、日常管理培訓等抓手在家政服務企業和家政服務員之間建立了更加緊密的關系，借此實現規范化管理和人員技能、素質提升，破除行業發展的頑疾。

但是站在企業經營的立場上，家政服務企業經營者卻認為員工制推行的成本高，絕大多數家政服務企業都難以承擔。在國務院辦公廳30號文之前的界定下，家政服務企業實行員工制的成本包括社保成本、培訓費用、招聘成本、解決糾紛的成本、節假日工資、病假產假工資等，而在新的界定下，如果簽訂服務協議，企業除了培訓、招聘、糾紛解決等成本之外，支付最低工資對現金流的要求比較高，同時代發工資還面臨著被認定為事實勞動關系的風險，一旦發生比較嚴重的事故或者糾紛，家政服務企業的壓力非常大。

二、員工制家政服務企業的學理分析

員工制抑或是中介制，歸根結底是家政服務企業依據自身情況和市場環境做出的人力資源政策和人才戰略選擇，而選擇的依據主要是家政服務企業的盈利模式、客戶定位、服務層次以及最終的盈利能力。員工制作為一種高標準的用人模式，其背后是相對高成本的經營模式，而高成本的經營要得以維持一定要有高收益作為支撐。

當前，家政服務行業普遍以中介費作為最主要的盈利點，盈利模式比較單一、簡單，利潤率也較低，屬于通常所說的“微利”行業。2017年家政服務行業的利潤率在7%左右，而當年規模以上服務業企業營業利潤率已經達到13.7%。家政服務行業的服務對象以普通居民家庭為主體，按照《居民生活服務業發展“十三五”規劃》的要求，家政服務要“便利實惠”，能夠滿足一般家庭的需求。

所以，綜合來看，目前我國的家政服務行業以中介制為主體是跟行業細分水平不足、業態創新不夠、挖掘高端需求的能力不強密切相關的。只有行業進一步細分市場，將高附加值、高盈利能力的服務業態、服務項目剝離出來，面向高端需求和高端客戶提供高盈利能力的服務，才能創造出員工制所需的利潤空間，填補高勞動標準、高服務標準、高管理標準帶來的高運營成本。反之，在家政服務行業尚未發展到這種水平、家政服務企業尚不具備這種盈利能力的情況下，通過政府補貼等產業政策的方式推廣員工制家政服務企業可能會造成一些不利的后果。

一是干擾市場主體的理性選擇，不利于市場的分層和充分發展。選擇員工制還是中介制應該是家政服務企業基于成本收益分析的理性選擇，政策對于員工制的支持會使成本收益分析被扭曲，讓成本被降低，使一些原本并不具備這樣條件和實力的家政服務企業選擇員工制，這一方面抑制了家政服務企業創新經營、細分市場和多元化發展的動力，另一方面，家政服務企業即使通過政府補貼降低了成本，其他方面的管理如果不能跟進的話也仍然難以達到預期的政策目標。政府的產業政策應該以鼓勵創新為導向，而不是相反。

二是可能引發政策公平性的問題。扶持員工制的政策投入容易在員工制家政服務企業和中介制家政服務企業之間造成不公平。上文已述，員工制雖然在穩定隊伍、維護秩序、保護權益等方面有優勢，但是它有自己的經濟土壤和產業基礎，中介制雖然存在規范性問題，但是也有便民、實惠的好處，一直以來都發揮了重要的作用，通過扶持政策人為地拉開它們的差距有一定的資源投入公平性風險。

三是容易引發尋租行為。在調研中我們了解到，扶持員工制家政服務企業的政策可能為一些家政服務企業鉆營提供空間，這些家政服務企業在經營方面并無出彩表現，反倒專門研究各種優惠政策，想方設法滿足政策的條件、從中獲得實惠，造成政策資源的浪費。

四是影響政策公信力。在家政服務行業發展不充分，家政服務企業的經營模式、經營能力達不到相應水平的情況下，對于家政服務企業而言，員工制就只剩下約束，家政服務企業無法從中獲益也就不會響應政策號召，反過來損害的是政府和公共政策公信力。

三、規范家政服務行業的政策選擇

無論是員工制還是勞動合同，都是希望家政服務行業的發展得到規范，而家政服務行業有其特殊性，對其進行規范如果套用老辦法、舊制度，不僅收效甚微，可能還會適得其反。因此，筆者認為，在對規范家政服務行業的政策選擇上，與其鼓勵員工制、將現有的制度套用在家政服務行業中，不如規范中介制，創新規范方式和措施。具體來說，可以從以下方面著手。

第一，創新和完善家政服務勞動標準。家政服務不同于工廠勞動，也不同于在專門場所開展的一般服務業，它在隱私、時間、辭職解雇、雇傭各方關系等方面有其特殊性，現有的勞動標準與家政服務行業的特征難以契合。因此，必須制定專門的家政服務特殊勞動標準，為保障家政服務員的勞動權益打牢制度基礎。

第二，完善和創新信用體系建設。家政服務行業的不規范很大程度上源自行業信用體系建設的難度大，由于家政服務的供給和需求以及消費活動的發生都非常分散并且隱秘性高，建立信用體系就必須依托現代信息化手段。具體工作方面，要進一步完善家政服務信用平臺，加快信息采集和投入使用，在此基礎上可以引入區塊鏈等新技術手段，為家政服務行業的信用建設提供更牢固的技術背書。

第三，統籌創新社會保險制度。家政服務員參加社會保險的最大困難在于“微利”的家政服務企業難以承擔社保帶來的人工成本。而從家政服務的勞動特征和家政服務員與家政服務公司的關系來說，相較于一般的藍領和辦公室工作，家政服務員的獨立性、自主性更強，這一點與當前發展迅速的平臺經濟非常類似，數字平臺上的網約配送員、網約車司機等也對工作的選擇有較強的自主性，在重構面向這些職業群體的社會保險制度時可以統籌考慮。在總體思路上，要重新調整企業（平臺）、勞動者在服務員社會保險中的權利義務關系。在繳費端，從現行的企業承擔主要繳費責任、勞動者承擔次要繳費責任，轉變為勞動者自身承擔主要繳費責任、企業承擔次要繳費責任，同時創新繳費方式，從按時間繳費轉變為按工作任務繳費;在待遇端，建立同繳費水平掛鉤、與多層次社會保障制度銜接的待遇支付制度。

第四，細化培訓管理要求、方法和標準。國務院辦公廳30號文明確提出，要求員工制家政服務企業要對服務員“進行持續培訓管理”，但事實上，中介制家政服務企業更需要完善培訓管理，而且實踐中正規的家政服務企業都是這樣操作的。出于整肅市場秩序的要求，更應該向中介制家政服務企業提出開展培訓管理的要求、方法和標準。在培訓方面，加大政府對培訓的投入力度，特別是補足在技能標準、師資標準和師資培養、實訓標準和實訓設施設備建設等方面的短板，完善培訓機制，發揮家政服務企業在培訓上的主體作用，提升培訓質量。在管理方面，制定出臺家政服務企業規范化管理的標準細則，建立家政服務經理人培訓、培養體系，指導家政服務企業提高管理效率和規范化水平。

第五，創新風險預防和分擔機制。家政服務工作的私密性、入戶服務的特殊性決定了家政服務的風險源相較于一般服務行業更加密集，稍有不慎就容易造成雇主人身、財物或者服務員人身的傷害，因此必須建立更加嚴密的風險防范網絡。一是加快制定家政服務員的職業傷害保險制度，二是發揮行業協會的作用，與保險公司協商建立家政綜合保險，吸納盡可能多的家政服務員和家政服務企業參保，發揮保險的“大數法則”效應，降低保險費用，有效分擔風險，有財力的地方政府可以對家政綜合保險給予一定補貼。

（作者韓巍系中國勞動和社會保障科學研究院博士，中國勞動學會現代服務業分會秘書長）