談如何強(qiáng)化行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制

摘要：隨著我國行政事業(yè)單位改革不斷深化，各行政事業(yè)單位都按要求建立了內(nèi)部控制制度，伴隨日益嚴(yán)峻的監(jiān)管環(huán)境，行政事業(yè)單位面臨的風(fēng)險(xiǎn)越來越多。如何保持行政事業(yè)單位穩(wěn)健發(fā)展，有效控制風(fēng)險(xiǎn)，更好的發(fā)揮管理職能和公共服務(wù)水平，是很多行政事業(yè)單位亟須解決的問題。而這些問題解決的基礎(chǔ)是做好內(nèi)部控制建設(shè)。本文首先從財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的概念和財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的構(gòu)成要素出發(fā)，闡述行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的內(nèi)容和特點(diǎn)，然后解析財(cái)務(wù)內(nèi)部控制存在的問題及原因，最后提出了相應(yīng)的完善財(cái)務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)的對策。論文對行政事業(yè)單位完善財(cái)務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)具有一定參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;財(cái)務(wù)內(nèi)部控制;內(nèi)控控制

2012年，財(cái)政部出臺了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求行政事業(yè)單位進(jìn)一步提高內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)。然而，就目前而言，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制在建立、運(yùn)行、完善過程中仍舊存在很多問題，特別是在內(nèi)控實(shí)施中與資金活動相關(guān)的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制，因此，要提高管理水平，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位的社會職能，就要不斷地完善財(cái)務(wù)內(nèi)部控制。

一、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制概述

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，包括風(fēng)險(xiǎn)評估和控制方法、單位層面內(nèi)部控制和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制、評價(jià)與監(jiān)督。財(cái)務(wù)內(nèi)部控制是與資金活動相關(guān)的內(nèi)部控制，是單位內(nèi)部控制的一個(gè)重要組成部分，主要是在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)控制點(diǎn)及流程中，通過一系列相互制約、相互聯(lián)系的業(yè)務(wù)處理程序，達(dá)到合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整、有效防范舞弊、提高公共服務(wù)的效率和效果的目標(biāo)，包含對預(yù)算管理情況、收支管理情況、政府采購管理情況、資產(chǎn)管理情況、建設(shè)項(xiàng)目管理情況、合同管理情況及其他情況的風(fēng)險(xiǎn)評估、處理程序等的內(nèi)控制度。

二、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制存在的問題

目前，一些行政事業(yè)單位內(nèi)部控制都是財(cái)務(wù)部門牽頭去做，主要存在以下問題：

（一）財(cái)務(wù)內(nèi)部控制度不完善

目前而言，一些行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度還不完善，比如對于資產(chǎn)管理制度建設(shè)，特別是固定資產(chǎn)，缺乏采購審批制度、日常維護(hù)管理制度的建設(shè)，增加了資產(chǎn)毀損、流失浪費(fèi)、失真等風(fēng)險(xiǎn)，降低了資產(chǎn)的使用效率;而采購活動制度中，單位對采購過程有明確規(guī)定，但對于采購檔案的保管卻沒有明確規(guī)定，出現(xiàn)對保管不重視、不規(guī)范甚至檔案損毀情況發(fā)生，增加了責(zé)任不清、合同無效的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。再比如建設(shè)項(xiàng)目制度，有些單位沒有根據(jù)單位實(shí)際情況規(guī)定集體決策決議，導(dǎo)致了責(zé)任不清的漏洞和隱患發(fā)生。

（二）財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度缺乏適用性

財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度沒有根據(jù)行業(yè)實(shí)際情況來制定相應(yīng)的內(nèi)控制度，只是泛泛做了內(nèi)控框架，或者是內(nèi)容過于宏大，卻毫無應(yīng)用價(jià)值，比如說，對于機(jī)構(gòu)小、人員少的行政事業(yè)單位，定期輪崗制度、不相容崗位分離制度，應(yīng)當(dāng)是以日常檢查監(jiān)督來加強(qiáng)管理的，某些單位卻存在按較大單位要求來制定內(nèi)控，就不合時(shí)宜了。

（三）缺乏有效的監(jiān)督體系和評價(jià)機(jī)制

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度預(yù)算管理實(shí)施、資金收支控制等各個(gè)環(huán)節(jié)的有效執(zhí)行，要靠有效的監(jiān)督來保證。但對于機(jī)構(gòu)小、人員少的行政事業(yè)單位，往往財(cái)務(wù)部門的人員兼任內(nèi)審工作，內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)不能落到實(shí)處，或是大單位設(shè)置了內(nèi)審機(jī)構(gòu)但內(nèi)審人員專業(yè)水平低，存在執(zhí)行力不強(qiáng)的現(xiàn)象;其次，巡視、紀(jì)檢、審計(jì)及財(cái)政部門等外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)都是不一樣的，有的重視意識形態(tài)、輕視實(shí)際業(yè)務(wù)，也有的按一個(gè)尺度去監(jiān)督所有單位，這就導(dǎo)致監(jiān)督不到位的現(xiàn)象發(fā)生。

三、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制存在問題的原因

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在問題的主要原因有以下幾個(gè)方面：

（一）內(nèi)因方面

1.單位負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人內(nèi)控觀念淡薄

內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)、完善，到有效運(yùn)行，前提離不開良好的內(nèi)控意識。但一些單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)、執(zhí)行的重要性認(rèn)識不到位，財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人往往只是重視財(cái)務(wù)核算，并沒有意識到內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。

2.內(nèi)控人員素質(zhì)較低

內(nèi)控人員缺乏專業(yè)的內(nèi)控知識及財(cái)務(wù)知識，過程中往往有推諉扯皮、逃避責(zé)任的問題，把內(nèi)部控制看成僅僅是財(cái)務(wù)部門的事，致使單位內(nèi)部控制工作程序不到位，工作效率低下。另外，有些單位財(cái)務(wù)人員財(cái)務(wù)知識匱乏，造成資產(chǎn)會計(jì)信息失真，往往是只重視資金管理而忽視資產(chǎn)管理，造成資產(chǎn)內(nèi)控管理嚴(yán)重不到位;有些財(cái)務(wù)人員雖然有一定的核算水平，但忽視了對新業(yè)務(wù)、新準(zhǔn)則、新法規(guī)的學(xué)習(xí)，影響內(nèi)控決策。

3.財(cái)務(wù)內(nèi)控缺乏有效的平衡機(jī)制

財(cái)務(wù)內(nèi)控制度不僅要制度化，同時(shí)還要配備相應(yīng)的檢查、監(jiān)督和考核機(jī)制。但有些單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度執(zhí)行的檢查與監(jiān)督流于形式，沒有建立有效的考核制度，同時(shí)，各職能部門、各個(gè)崗位之間也缺乏必要的協(xié)調(diào)與監(jiān)督，一是由于單位小、人員少，缺乏必要的檢查、監(jiān)督和考核人員，二是內(nèi)控執(zhí)行需要必要的人力、物力、財(cái)力投入，投入越多內(nèi)控效果就會越好，但資金控制卻往往大于產(chǎn)生的效益，所以會相應(yīng)放棄檢查、考核方面的投入，不能有效的控制一些不合理甚至是舞弊。

（二）外因方面

1.經(jīng)濟(jì)環(huán)境復(fù)雜

新的政府會計(jì)準(zhǔn)則中要求政府會計(jì)不再是簡單的收付核算，越來越偏重于財(cái)務(wù)分析，資金使用效率及單位效益，政府購買服務(wù)的公益二類事業(yè)單位要按照企業(yè)準(zhǔn)則去完善賬務(wù)處理。在這種復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，若簡單地以行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制來完成單位資金核算任務(wù)，就缺乏適用性和實(shí)用性了。

2.對單位內(nèi)控健全性及有效性的外部監(jiān)督不夠

外部監(jiān)督機(jī)制是監(jiān)督財(cái)務(wù)內(nèi)部控制體系的重要環(huán)節(jié)，但多是對會計(jì)核算上的監(jiān)督，而對于內(nèi)控的健全性沒有很好的監(jiān)督。雖然行政事業(yè)單位內(nèi)控報(bào)告制度已經(jīng)開始施行，但是只是簡單地填寫一些表格，對于佐證材料的要求卻不是很高，內(nèi)控報(bào)告制度打分機(jī)制也是以有制度、信息系統(tǒng)的建立、權(quán)力集中的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位建立制衡機(jī)制情況等來打分，只要?jiǎng)濄^填是，就可得分，但實(shí)際上是不是真的有制度、是不是真的涉及各個(gè)領(lǐng)域卻無法監(jiān)督，簡單的佐證材料也只能證明其中的一些，而不是全部，有效的監(jiān)督檢查還不夠。

四、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的改進(jìn)建議

對于財(cái)務(wù)內(nèi)控產(chǎn)生的問題，可以從以下幾個(gè)方面來改進(jìn)：

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)控工作中起決策作用，也對單位的內(nèi)控建立和實(shí)施負(fù)主要責(zé)任，因此，要使單位負(fù)責(zé)人從根本上高度重視內(nèi)控工作，不是把內(nèi)控工作只是簡單地認(rèn)為是會計(jì)部門的工作，使單位整體自上而下形成內(nèi)控意識，部門之間的協(xié)調(diào)工作能夠有序進(jìn)行。

（二）增強(qiáng)內(nèi)控意識

首先，定期組織人員參加內(nèi)控培訓(xùn)，不僅僅是財(cái)務(wù)部門的人員要參加培訓(xùn)，要把內(nèi)控理念傳達(dá)到每位員工，全員參與，真正達(dá)到內(nèi)控目的。其次，各部門要根據(jù)自己部門的實(shí)際情況和業(yè)務(wù)特點(diǎn)，配合參與內(nèi)控制度的建立，例如辦公室就本單位實(shí)際情況，可以制定相應(yīng)的輪崗計(jì)劃或加強(qiáng)日常監(jiān)督檢查來達(dá)到單位層面人員控制，這樣才能真正做到按章按規(guī)辦事。

（三）逐步完善內(nèi)控制度

首先，要不斷根據(jù)單位的實(shí)際情況來完善內(nèi)控制度，當(dāng)新的政策法規(guī)頒布時(shí)，或是重大決策改革時(shí)，單位要依法依章依規(guī)完善內(nèi)控制度，真正起到與時(shí)俱進(jìn)的作用，保障單位內(nèi)部控制的有效運(yùn)行。其次，要控制授權(quán)度，內(nèi)控制度的執(zhí)行人員的授權(quán)“度”不同，不同的控制環(huán)節(jié)要有不同的授權(quán)度，同時(shí)保證貫徹管理制度、落實(shí)權(quán)力制衡及決策的有效運(yùn)行。再次，完善決策機(jī)制，涉及專業(yè)技術(shù)較強(qiáng)的重大決策，需要經(jīng)過專業(yè)人員的調(diào)研論證，才能決策。還有要完善程序，加強(qiáng)決策民主化，保證重大事項(xiàng)經(jīng)過集體討論決策。最后，完善方法，定量決策多于定性決策，尤其是金額較大的資金運(yùn)作，必須根據(jù)單位的實(shí)際情況來制定是多大金額需要決策，決策后需要如何保證資金運(yùn)作合理化，比如說可以依托政府采購、第三方采購、評審、第三方審計(jì)來保證。

（四）加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)控執(zhí)行力度

1.崗位規(guī)范、職責(zé)控制

財(cái)務(wù)人員作為內(nèi)控中的核心人員，其基本的職業(yè)規(guī)范就是要按照法律法規(guī)和相關(guān)文件政策辦事。首先，財(cái)務(wù)人員應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持原則，秉公辦事，不徇私情。其次，財(cái)務(wù)人員要把財(cái)務(wù)內(nèi)控意識、把財(cái)務(wù)審核的內(nèi)控機(jī)制貫穿于平常的業(yè)務(wù)工作之中，保證各項(xiàng)工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。最后，要不斷強(qiáng)化財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)和繼續(xù)教育，財(cái)務(wù)人員不僅要依靠外部培訓(xùn)來增強(qiáng)業(yè)務(wù)能力，還應(yīng)當(dāng)自覺主動地去學(xué)習(xí)最新的財(cái)經(jīng)法律法規(guī)、內(nèi)控制度，這樣才能不斷地提升任職能力，保證單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制更加有效地建立和運(yùn)行。

2.內(nèi)部牽制控制

預(yù)算、資產(chǎn)管理、采購管理等等都存在著內(nèi)部牽制，都不是由財(cái)務(wù)部門自行完成的工作。行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)往往多存在于預(yù)算的合理性，各部門應(yīng)當(dāng)溝通協(xié)調(diào)制定與本部門具體工作相適應(yīng)的預(yù)算，在制定大型項(xiàng)目的預(yù)算時(shí)，要經(jīng)過集體決議，設(shè)立單獨(dú)的管理制度或者是規(guī)定，同時(shí)要建立健全預(yù)算管理責(zé)任制度，保證項(xiàng)目責(zé)任落實(shí)到每個(gè)責(zé)任人身上。

3.資料控制

要不斷加強(qiáng)會計(jì)檔案的管理，對于一些原始檔案，特別是合同、三方審計(jì)、財(cái)政評審、立項(xiàng)報(bào)告、可研報(bào)告等，都是重要的佐證支出資料，這就需要專門的管理人員去保管、登記，或者是引進(jìn)一些信息資料安全軟件，提升財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的安全系數(shù)。

4.稽核控制

稽核是財(cái)務(wù)內(nèi)控的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和單位的經(jīng)濟(jì)活動業(yè)務(wù)流程，明確界定各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動所涉及的表單和票據(jù)，經(jīng)辦人員要按照規(guī)定填制;財(cái)務(wù)部門全面審核各類單據(jù)的合法性、完整性、齊全性及準(zhǔn)確性，例如差旅費(fèi)、會議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、公車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)的單據(jù)，應(yīng)當(dāng)完善批準(zhǔn)制度，明確審批權(quán)限、程序、責(zé)任和相關(guān)控制措施，并且審批人應(yīng)當(dāng)在授權(quán)范圍內(nèi)審批，不得越權(quán)審批，特別是不能一把手一言堂一人簽。

5.財(cái)產(chǎn)資產(chǎn)控制

固定資產(chǎn)要及時(shí)入賬，不得隨意處置;流動資產(chǎn)要做到日清月結(jié)，做到賬賬相符、賬實(shí)相符。同時(shí)，對資產(chǎn)的記錄、實(shí)物保管、定期盤點(diǎn)及賬實(shí)核對需要建立日常管理制度和定期清查機(jī)制，分人員完成，確保資產(chǎn)安全完整。

五、結(jié)語

綜上，本文簡要分析行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制存在的問題及產(chǎn)生原因，并提出了完善財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的建議。行政事業(yè)單位只有充分發(fā)揮財(cái)務(wù)內(nèi)部控制，才能發(fā)展好財(cái)務(wù)管理工作，更好地發(fā)揮其管理職能和公共服務(wù)水平，推動我國經(jīng)濟(jì)、社會進(jìn)一步發(fā)展。

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作者簡介：

楊穎，大同市府文廟帝君廟文物管理所。