中國為什么沒有城市貧民窟？

庫叔說

改革開放以來，中國農村貧困人口從1978年的7.7億減少到2019年末的551萬，減貧成就舉世矚目。

2020年是脫貧攻堅決勝之年，千百年來困擾中華民族的絕對貧困問題即將歷史性地劃上句號。

成就顯著，過程艱辛。

幾十年中，數億中國農民到底是如何擺脫貧困的？

為什么幾乎等于“白給房子”的易地搬遷，許多人“不領情”？為什么教育扶貧中的入學率，一定要強調百分百？

為什么有些人脫貧后又迅速返貧？全體脫貧后，我國農村又將如何發展？中國為世界貢獻了哪些經驗？

帶著這些問題，我跟武漢大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰好好聊了一下。

01

中國農民是怎么脫貧的？

過去，中國農村的貧困主要是由于彼時全國經濟發展水平都很低。

新中國成立初期，作為一個農業國家，中國人多地少，再加上城市并不對農民敞開落戶的大門，絕大多數農民只能被束縛在土地上，難以獲得其他發展機會。經過多年的工業化，以及改革開放以來的市場化和全球化，中國的經濟發展水平迅速提高，貧困人口也開始大幅度減少。舉個簡單的例子，在全國勞動力市場逐漸形成的過程中，農民由之前的不允許進城，發展為可以進城，稱呼從“盲流”發展到“農民工”，再到今天的“新工人”、“新市民”。可以說，他們進入二三產業的體制機制障礙都被掃除，獲得了廣泛的發展機會和收入機會。無論是工地工人，還是外賣專員，這些農民都可以獲得基于當地經濟狀況的基本收入，這也成為他們的主要收入來源。在此背景下，我國農村的家庭收入來源，也慢慢變成了“以代際分工為基礎的半工半耕”形式，即年輕人進城務工，年紀較大的父母依舊種地。既有務工收入又有務農收入，家庭的積蓄就會慢慢增多，逐漸擺脫貧困。

可以說，當前中國反貧困取得成績的根本原因，就是經濟持續發展。1978年，中國人均GDP只有300多美元，到2019年已突破1萬美元，這是中國農村貧困發生率由97.5%大幅度下降到1.7%最堅實的經濟基礎。除了經濟發展，我國還在各項政策的制定上，給予農村和農民扶持：

*進入21世紀，國家取消農業稅，大幅度增加向農村的財政轉移支付;

*從2002年開始，國家提出要引導農民建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度（下稱“新農合”）;

2009年，作為國家深化醫療衛生體制改革的主要戰略部署，以新農合作為農村基本醫療保障制度的地位得以確立，2017年各級財政對新農合的人均補助標準達到450元，相對2002年的人均10元，短短十幾年提高了數十倍;

*2003年，民政部開始部署農村低保建設工作，2007年，國務院決定在全國建立農村最低生活保障制度，中央財政每年支出城鄉最低生活保障資金超千億元，2016年，各級財政支出農村低保金1014.5億元;

*2009年，國務院決定開展新型農村社會養老保險（下稱“新農保”）試點并很快在全國推廣，目前農村基礎養老金為每月70元。

2010年2月8日，在安徽合肥市肥東縣撮鎮農村合作銀行內，農民韓靜平（中）展示新型農村社會養老金紀念存折。

這些面向農戶個人或家庭的社會保障政策極大緩解了農戶家庭的貧困狀況，提高了農戶家庭應對風險的能力。

其中，新農合對防止農戶因病返貧起到很大作用;最低生活保障可以為農村缺少收入來源和勞動能力的貧弱農戶解決溫飽問題;新農保則為農村老年人提供了難得的現金收入。

02

從“開發扶貧”到“精準扶貧”

隨著經濟發展水平的提高和政策的輔助，我國農村的貧困原因也從普遍性貧困轉變成差異性貧困。現在，農村貧困人口大多集中在“老少邊窮”地區。這些地區或多或少存在自然環境惡劣、基礎設施簡陋、教育水平落后、醫療條件較差等原因。

針對這些地區，早在1984年，中共中央、國務院就發布了《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》。1986年，國務院設立了貧困地區經濟開發領導小組（1993年更名為國務院扶貧開發領導小組）。

此后，相關計劃陸續出臺。1994年出臺《國家八七扶貧攻堅計劃》，2001年出臺《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》，2011年出臺《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，逐漸形成了完整系統的扶貧開發政策。

扶貧開發也叫“開發扶貧”，重點是區域開發，典型做法是評選出貧困縣并進行重點支持。

支持的方式多種多樣，一般包含修路、修橋以及引進技術等。

交通通暢了，農民們就有了更多的機會，有了技術指導，農產品質量也實現了提質升級，從而更具競爭力。比如多山地的陜南地區，之前受限于交通，農產品只能內部消化，山路修好后，許多村莊與外部的市場建立了聯系，盤活了農產品資源，迅速擺脫了貧困。

國家為此付出了極大的財力物力。到2017年，全國共劃定832個連片特困地區縣和國家扶貧開發工作重點縣，這些地區在當年實際整合涉農財政資金就超過3000億元。

區域性的開發扶貧，極大改變了貧困地區的基礎設施條件，降低了他們進入全國市場的門檻，提高了當地農民的生產生活水平，快速減少了農村貧困人口。不過，隨著貧困的減少，既有開發扶貧模式中的一些弊端也慢慢浮現出來。其中，最顯著的問題就是，一些貧困縣不愿意脫貧，還有一些縣爭當貧困縣，甚至出現了評上貧困縣后“舉縣慶賀”的怪象，因為被列入貧困縣就會有國家財政扶貧資金和專項政策支持。

我們曾調研過湖北的兩個貧困縣，當地農戶的家庭經濟條件都不錯，真正的貧困戶很少。這兩個縣為何要當貧困縣呢，因為他們都是新設立的縣，縣級工業基礎薄弱，財政收入較少，想通過申報國家級貧困縣來獲得國家扶貧資金的投入。為了成功申報國家級貧困縣，這兩個縣都有意壓低農民人均收入，虛報貧困戶比例。

首先，當前我國至少存在著三種不同的農村。

一是沿海城市經濟帶農村地區，以珠三角和長三角為典型，這些地區已經工業化，農村大多數已經實現了城鎮化，占全國農村總數不超過10%;

二是廣大的中西部一般農業型農村地區，主要從事傳統農業生產，占全國農村的70%以上;

三是適合發展休閑農業和鄉村旅游等新業態，具有區位條件或旅游資源的農村地區，占全國農村5%以下。

其次，占中國農村最大比例的中西部農村地區，存在四種差異頗大的農戶。

一是舉家進城的農村富裕農戶;

二是以代際分工為基礎的半工半耕戶;

三是留守農村的中農家庭;

四是老弱病殘家庭。

最后是農民個人生命周期的分化。

年輕力壯時，農民進城務工經商比較容易找到機會。隨著年齡的增長，這些人開始逐步分化，有能力成功立足，獲得體面生活的就會全家進城;無法獲得體面生活的，就會返鄉養老，與土地再次結合。

其實，這三個層面的分化，也體現了我國農村在現階段不平衡不充分發展的特點。

因此，鄉村振興在實施過程中，要注意大多數農村和農民首先要解決的仍然是基本保障問題，這個保障問題的一個重要因素就是土地。

當前中國很多城市向農民開放，于是有了許多“新市民”，但鄉村并未完全對城市開放，最典型的例子就是，農民由農村戶籍變為城市戶籍可能比較容易，但由城市戶籍變為農村戶籍則基本不可能。此外，城市資本（包括城市市民）也不能到農村買農民的宅基地和住房。

國家之所以對城市資本下鄉進行限制，是擔心如果城市資本在農村建立起“看星星看月亮”的度假別墅，萬一農民進城失敗了要退回農村，那就失去了在農村賴以保底的基本保障”。因此，當前城鄉二元體制是一種允許農民自由進城，但不允許資本自由下鄉的“保護型城鄉二元體制”。

作為農民進城的“退路”，以家庭農業為基礎的小農經營不僅為農戶提供了宅基地和住房，使“居者有其屋”，還為農民從土地中獲得收入提供了保障。農業生產基礎上的“熟人社會”也隨之建立起來了。這正是有根的、有身體安全感和精神歸屬感的、有情有義的農村生活。

也是因為這個“退路”的存在，中國成為發展中國家中唯一沒有大規模城市貧民窟的國家。只要農民可以與土地結合，就有了基本保障，中國發展過程中遇到的任何困難就能夠“軟著陸”，從而對中國的社會穩定發揮了很大作用。

除此之外，農業、農村還是我國應對人口老齡化的重要辦法。當前農業基礎設施條件比較完善，機械化程度越來越高，國家還在建設更完善的農業社會化服務體系，十九大報告也提出要實現小農戶與現代化農業發展有機銜接。農村老年人在城市可能是一個純消費者，但只要與土地結合起來，他們就可以通過土地獲得收入，獲得勞動的意義。

但在“保護型城鄉二元體制”下，一個很突出的問題也不能忽視，那就是農村中能力強、收入高的農民家庭會選擇進城，而城鎮化又是未來一段時期內的發展趨勢，這就必然會導致中國城鄉收入差距不斷拉大。

所以，對農村中缺少進城能力的農民群體提供基本保障顯得越來越重要。這就需要鄉村振興戰略中的支農資源重點向這些農民群體傾斜。農村為農民提供了基本的生產生活保障，進城失敗的農民就不愿漂泊在城市，國家則獲得了農村這個穩定器與蓄水池。

在2020年，我國將取得脫貧攻堅的最后勝利，千百年來困擾中華民族的絕對貧困問題即將歷史性地劃上句號。

脫貧只是第一步，更好的日子還在后頭！只要落實好鄉村振興戰略，鞏固好脫貧攻堅的成果，就肯定能早日實現農村“強富美”的美好愿景。

（摘自瞭望智庫）