《政府會計制度》對高校內部控制系統(tǒng)的影響和對策

牟林娜

摘要：《政府會計制度》在高校的順利實施以有效的內部控制為基礎，并對高校內部控制系統(tǒng)提出更高要求和產(chǎn)生重要影響，通過分析《政府會計制度》對高校內部控制系統(tǒng)的影響，提出改善內部控制的措施，保證《政府會計制度》的順利實施，提高高校治理水平。

關鍵詞：《政府會計制度》;高校;內部控制

引言

內部控制是行政事業(yè)單位提高內部管理水平，提高公共服務水平和公共資源使用效益的重要手段。為規(guī)范行政事業(yè)單位內部控制建設，2012年財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》，此后財政部、教育部先后印發(fā)行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范及指引文件，要求高校加強內部控制建設。雖然起步較晚，高校內部控制意識已逐步建立，內部控制建設取得了一定的成效。

為建立全面反映政府財務信息的權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度，自2014年起財政部頒布了一系列政府會計準則制度，教育部發(fā)布了《關于直屬高校直屬單位實施《政府會計制度》的意見》等系列文件，要求高校自2019年1月1日全面實施《政府會計制度》。

內部控制建設和實施《政府會計制度》都是提升高校治理水平的重要舉措，《政府會計制度》的順利實施以有效的內部控制為基礎，并對高校內部控制系統(tǒng)產(chǎn)生了重要的影響。

一、高校執(zhí)行《政府會計制度》的主要變化

相比高校之前實施的財政部2013年頒布的《高等學校會計制度》，現(xiàn)行《政府會計制度》無論是構成體系、核算基礎、會計要素，還是財務報告，都做出了一系列的改變，制度內容得到了極大豐富，提高了高校會計信息的準確性和完整性。

（一）雙功能

原《高等學校會計制度》本質上是預算會計的核算體系，《政府會計制度》在此基礎上引進了財務會計功能，會計要素由原來的資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)、收入、支出五要素，變?yōu)樨攧諘嬻w系核算資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)、收入、費用，預算會計體系核算預算收入、預算支出和預算結余的“5+3”要素。財務會計與預算會計之間相互銜接又適度分離，分別反映高校的財務狀況和預算執(zhí)行狀況。

（二）雙基礎

原《高等學校會計制度》規(guī)定高等學校會計核算一般采用收付實現(xiàn)制，但經(jīng)營性收支業(yè)務的核算采用權責發(fā)生制。《政府會計制度》實行雙基礎的會計核算，即財務會計采用權責發(fā)生制，預算會計采用收付實現(xiàn)制。

（三）雙分錄

?（四）雙報告

原《高等學校會計制度》的財務報告是在收付實現(xiàn)制的會計基礎上編制的，主要目的是反映收支和結余情況。《政府會計制度》實行財務會計和預算會計雙功能的核算體系，相應的財務報告應是雙報告模式，財務會計和預算會計的財務報告之間存在的勾稽關系同樣體現(xiàn)出財務會計和預算會計的關聯(lián)性。

二、《政府會計制度》對高校內部控制系統(tǒng)的影響

（一）提高會計信息質量，為績效評價提供依據(jù)

《政府會計制度》是預算會計和財務會計適度分離又相互銜接的全新會計制度，既可以反映高校的預算信息，又可以反映資產(chǎn)負債、收入費用等財務信息，對財務信息質量提出了更高的要求，促使高校進一步完善內部控制體系。《政府會計制度》實施之前，多項行政事業(yè)單位會計制度并存，導致核算口徑不統(tǒng)一，不同部門、不同單位之間會計信息可比性不高。《政府會計制度》實施之后，提高了會計信息的可比性，為高校等行政事業(yè)單位之間的橫向比較、縱向合并及逐級匯總奠定了基礎，為績效評價提供了依據(jù)，教育、財政等部門可據(jù)此對高校進行獎懲，更好規(guī)范高校財務行為，將財政資金投向效率更高的高校，以此提高財政資金的使用效益。

（二）增強高校資產(chǎn)管理要求

《政府會計制度》引入權責發(fā)生制及應收科目、應付科目和應計科目，其目的是為了更好地反映高校經(jīng)濟業(yè)務事項的實質。例如《政府會計制度》對固定資產(chǎn)的核算范圍、價值計量和計提折舊等內容進行了擴充和修訂，擴大了核算范圍，計量標準更加科學，折舊的賬務處理由過去的“虛提”變?yōu)椤皩嵦帷保叟f的計提可以反映對固定資產(chǎn)的清理和檢查，發(fā)現(xiàn)固定資產(chǎn)核算過程中存在的問題，有利于增強對高校固定資產(chǎn)的控制和真實反映高校的固定資產(chǎn)狀況。這些變化表明《政府會計制度》下對資產(chǎn)核算和管理的要求提高了。

（三）對合同管理提出較高要求

在《政府會計制度》下，財務會計體系以權責發(fā)生制為基礎進行確認、計量和報告，核算收入和費用兩個會計要素，增加了應收賬款和應付賬款的核算內容，相對之前收付實現(xiàn)制的單一核算基礎，《政府會計制度》要求高校會計人員對合同進行專業(yè)判斷，以合同內容和完成進度確定收入和費用的確認，完成應收款項和應付款項等核算內容。合同管理在維護高校的合法權益、推進《政府會計制度》順利實施等方面起著至關重要的作用，但是長期以來，高校合同管理落后，無法滿足《政府會計制度》的要求。許多高校的合同管理僅限于合同登記備案，沒有專門的合同管理部門和合同監(jiān)督機制，存在多部門對外簽訂經(jīng)濟合同的情況，沒有建立合同歸口管理和有效監(jiān)管，無法全面掌握學校合同簽訂情況和合同履行情況，在合同的履約過程中無人對付款進度和合同的完成進度進行確認，無法提供《政府會計制度》財務會計體系權責發(fā)生制確認收入和費用、應收賬款和應付賬款的核算要求的有關信息。

（四）真實反映高校辦學成本

原高校會計制度是以收付實現(xiàn)制為基礎的預算會計體系，對支出的確認以開支時點為依據(jù)，在這樣的核算前提下收入和成本費用無法進行配比，因此不存在真正意義的成本核算。權責發(fā)生制核算基礎和成本概念的引入將收支與會計期間相配比，體現(xiàn)高校真實的運行成本。有效的高校辦學成本信息可以發(fā)現(xiàn)辦學過程中存在的問題，將有限的資源投放在最需要的環(huán)節(jié)，幫助學校領導全面掌握學校財務狀況，為今后的財務決策提供依據(jù)，并據(jù)此提高高校內部控制的管理水平。

（五）對部門間溝通、協(xié)作能力的要求提高

《政府會計制度》引入了財務會計體系，增加了應收、應付和應計科目，需要多個部門相互協(xié)作提供信息，才能按照權責發(fā)生制的要求合理確認收入和支出，例如需要合同管理部門及時提供合同執(zhí)行進度和付款進度等信息，資產(chǎn)管理部門提供資產(chǎn)使用狀況和折舊計提信息。為保證《政府會計制度》的順利實施，崗位與部門間應加強溝通、協(xié)作能力。

三、改善高校內部控制系統(tǒng)的對策

（一）優(yōu)化內部控制環(huán)境，提高領導層重視程度

無論是建立和完善高校內部控制建設，還是落實《政府會計制度》的工作要求，高校領導層都起著至關重要的作用，但是部分高校領導層對內部控制的作用和重要性缺乏深層次的理解和認識，導致內部控制建設缺失或者流于形式，沒有設立專門的內部控制部門和設置內部控制崗位，或者負責內部控制工作的部門和崗位的獨立性得不到保障。為優(yōu)化高校內部控制環(huán)境，應設立專門的內部控制職能部門，或者明確負責組織實施內部控制建設的牽頭部門，并保證內部控制部門的獨立性，設置高校財經(jīng)委員會，落實總會計師制度，明確校長是內部控制建設工作的首要責任人，各部門負責人對本部門的內部控制建設承擔具體責任。良好的內部控制環(huán)境有助于為實施《政府會計制度》提供良好的控制環(huán)境。

（二）注重人員培訓，提高全員內控意識

《政府會計制度》引入了很多新會計理念、要素和科目，較之前高校會計制度變化很大，預算會計和財務會計適度分離又相互銜接的全新模式給財務人員帶來新的挑戰(zhàn)。因此要開展多層次、全方位的培訓，確保會計人員準確把握《政府會計制度》改革的內涵和要求，加強財務人員對內部控制和風險防控的理解和把握水平。內部控制作為從上到下、全員參與的系統(tǒng)工程，除了財務人員外，其他資產(chǎn)管理、合同管理等相關人員也要納入培訓范圍中，才能積極推進《政府會計制度》在高校中的順利實施。

（三）理清業(yè)務流程，加強歸口管理

為及時、準確地提供《政府會計制度》下所需要的財務信息，內部控制職能部門或內部控制牽頭部門應協(xié)調各職能部門加強合作和信息交流，對各類經(jīng)濟業(yè)務進行流程梳理，明確各業(yè)務的責任部門，通過分析業(yè)務流程，理清部門間的業(yè)務邊界和責任邊界，確定風險點并加強風險管控。重點關注合同管理、資產(chǎn)管理、往來款項管理、預算管理和政府采購等與財務核算關系緊密的重點領域和關鍵崗位，加強歸口管理，制定風險防控措施，在保證《政府會計制度》順利實施的基礎上，加強高校經(jīng)濟活動的風險防控。

（四）加強制度建設，提供制度保障

為保證《政府會計制度》的順利實施，需要相應的配套制度作為保障。高校應根據(jù)自身情況有針對性地加強制度建設和修訂，建立從審批到檔案歸檔全過程的規(guī)范流程，制定更為完善的管理制度，建立動態(tài)的管理體系，為《政府會計制度》提供其核算所需要的真實、準確的財務信息，為《政府會計制度》的流暢實施創(chuàng)造有利的基礎環(huán)境。如根據(jù)《政府會計制度》對固定資產(chǎn)計提折舊、無形資產(chǎn)計提攤銷的規(guī)定對資產(chǎn)管理辦法進行修訂，增加相應的內容;根據(jù)權責發(fā)生制確認收入和費用的需要對合同管理辦法進行修訂和完善。通過加強制度建設，為《政府會計制度》順利實施提供制度保障。

（五）完善信息系統(tǒng)，促進業(yè)財融合

為保障《政府會計制度》的順利實施，高校應強化業(yè)務與財務的有機融合，即樹立“業(yè)財融合”理念，促進財務部門與合同管理部門、師資管理部門、科研部門、資產(chǎn)管理部門、教務部門和后勤基建部門等業(yè)務部門的信息溝通，提高治理水平。對信息系統(tǒng)建設實施歸口管理，將經(jīng)濟活動及其內部控制流程嵌入單位信息系統(tǒng)中，盡量減少或消除人為操縱因素，合理保護信息安全。

結語

《政府會計制度》的實施以有效的內部控制為基礎，并對高校內部控制系統(tǒng)提出一系列更高的要求，高校應通過優(yōu)化內部控制環(huán)境、提高全員內控意識、規(guī)范業(yè)務流程、強化制度保障、明確責任擔當和完善信息系統(tǒng)等手段，提高內部管理水平，確保《政府會計制度》的順利實施，將《政府會計制度》的實施與內部控制建設結合起來，通過二者的協(xié)同發(fā)展實現(xiàn)高校治理水平的提高和治理能力的現(xiàn)代化。

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