司法協助視角下律師《調查令》查詢個人信用信息問題探析

從寶輝

（中國人民銀行安慶市中心支行，安徽安慶 246001）

2020年，最高人民法院工作報告強調，加大數據安全和個人隱私保護力度，嚴懲侵犯公民個人信息犯罪。2020年，中國人民銀行征信工作會議指出，當前個人信用信息保護尚有漏洞，要持續加強征信合規管理，確保征信信息安全。近年來，以公、檢、法為代表的國家機關請求基層人民銀行分支機構查詢個人信用信息數量快速增長，其客觀上具有特殊性。一方面，作為國家機關，其查詢個人信用信息的主要目的是為了維護公共利益，打擊違法犯罪行為。另一方面，作為征信監管部門，中國人民銀行分支機構在受理國家機關業務申請的同時，又要保護個人征信權益。近年來，國內部分省市制訂推廣律師《調查令》試行制度。在實踐中，律師持法院《調查令》請求基層人民銀行分支機構提供協助查詢個人信用信息的行為合法性頗具爭議，并由此引發持令調查律師與協查單位之間的矛盾糾紛。如何進一步規范國家機關尤其是律師持令查詢個人信用信息行為，切實保障信息主體合法權益，有效規避潛在法律風險，成為基層人民銀行分支機構征信管理工作的重要課題。

一、司法機關查詢個人信息的國際經驗

個人信用信息是個人信息的重要組成部分。目前，世界上主要國家先后制訂了個人信息保護的專門法律法規。如1970年，美國國會制定專門保護個人信用信息的《公平信用報告法》規定，法院命令或傳票、行政許可審批、存款機構清算、國家安全調查（含反恐、反間諜）等4種用途可查詢個人信用報告。

（一）細化查詢用途，界定國家機關查詢權限

國家機關查詢個人信息用途主要包括維護國家安全、配合司法行動、部門履職需要、保護公共利益四類。根據用途界定可查詢個人信用信息的國家機關范圍，如美國規定只有聯邦調查局擁有反間諜目的查詢權限。比較而言，英美對查詢用途和國家機關范圍劃分更細致。

表1 國家機關查詢個人信用信息的法定用途分類

（二）分類要件管理，平衡信息共享與權益保護

根據國家機關查詢信息用途，明確查詢申請條件和可查詢內容。查詢申請條件根據查詢用途分為兩類，第一類是一般用途查詢。查詢個人信用信息須經部門負責人以上層級官員出具有法律效力的文件、書面授權。第二類是特定目的查詢，不同查詢用途下查詢信息內容不同。如美國規定，反間諜活動可查詢個人賬戶、身份等個人信息，而國家安全調查和反恐行動等則可查詢身份、住址、信用卡和借記卡等相關信息。

表2 國家機關查詢條件與查詢內容一覽表

（三）明確職責范圍，嚴懲侵犯信息主體權益行為

美國、德國均明確規定國家部門和工作人員查詢、保存信息責任，并規定可向第三方披露的情形。美國《公平信用報告法》則要求國家機關及其雇員不能對外泄露獲取的信用信息，如發生違規行為，需向受害當事人支付賠償金，賠償標準參照違法查詢造成的損失和行為主觀性認定。在德國，除要求國家機關承擔經濟賠償責任外，還要求相關責任人承擔刑事責任。

表3 國家機關及其工作人員違規查詢個人信用信息處罰標準

（—表3續）

二、司法調查權與人民法院調查取證相關規定

（一）司法權的性質

司法權是指特定國家機關通過開展依其法定職權和一定程序，由審判的形式將相關法律適用于具體案件的專門化活動而享有的權力。司法權通常具有以下屬性：

一是司法權具有專屬性。司法權不同于行政權，行政權具有可授權性，而司法權則具有專屬性。在行使主體方面，行政權可以根據行政事務的重要程度、復雜程度指派行政人員或授權給非政府人員處理，比如委托給社會團體、自治組織處理原本屬于政府的事務。而承擔司法職能的主體只能是特定的司法機關工作人員，其職權是專屬的，不可以轉授權或委托給其他個人。

二是司法權具有程序性。程序性是指司法權的運作是依據程序法律所規定的順序、步驟、程式所開展的表現形式。司法權的行使非經法定程序不得變更或解除，不得改變其效力。司法權必須依法律規定的順序、期限、主體、條件等來展開。如果違反這些要素則構成程序違法，程序違法就不能產生法定的效果和權威。

三是司法權具有被動性。被動性是指司法權的整個運行過程中只能根據當事人的申請啟動并根據該申請內容進行裁判，而不能主動啟動司法程序或擅自變更當事人的訴請內容。法院和法官既不作為糾紛任何一方的組成部分，也不主動介入糾紛之中，不提前介入糾紛的調查、討論、決定，堅持不訴不理原則。

（二）人民法院調查取證相關規定

《民事訴訟法》第六十四條第二款規定：“當事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據，或者人民法院認為審理案件需要的證據，人民法院應當調查收集。”可見，人民法院調查取證的方式有依申請調查取證和依職權調查取證兩種。

《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第十五條規定：“《民事訴訟法》第六十四條規定的‘人民法院認為審理案件需要的證據’，是指以下情形：（一）涉及可能有損國家利益、社會公共利益或者他人合法權益的事實；（二）涉及依職權追加當事人、中止訴訟、終結訴訟、回避等與實體爭議無關的程序事項”。第十七條規定：“符合下列條件之一的，當事人及其訴訟代理人可以申請人民法院調查收集證據：（一）申請調查收集的證據屬于國家有關部門保存并須人民法院依職權調取的檔案材料；（二）涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的材料；（三）當事人及其訴訟代理人確因客觀原因不能自行收集的其他材料。”

因此，除第十五條規定情形外，人民法院調查收集證據，應當依當事人申請進行。當事人及其訴訟代理人申請調查取證內容是否屬于人民法院依申請調查取證范圍則由人民法院做出判斷。

三、律師持《調查令》查詢個人信用信息的問題分析

近年來，為了調動執業律師取證積極性，適當減輕基層法院調查負擔，進一步提高司法公信力，北京、陜西、安徽、四川等地先后制訂了《調查令》試行辦法，對律師《調查令》制度開展了先行先試，如2013年8月，安徽省高級人民法院印發了《關于民事訴訟調查令的實施辦法（試行）》。在我國現行的法律法規中并沒有關于《調查令》的規定，《調查令》制度尚處于探索階段。無論是從依法行政角度，還是從征信業務角度，律師持《調查令》請求基層人民銀行分支機構協助查詢個人信用信息行為的合法性頗具爭議。

（一）在依法行政角度看，法院是否有權授權律師進行個人信用信息查詢尚存爭議

律師《調查令》屬于訴訟制度范疇，是指當事人在民事訴訟中因客觀原因無法取得自己需要的證據，經申請由人民法院批準，由人民法院簽發給當事人訴訟代理律師向有關單位和個人搜集證據的法律文件。

一是律師持調查令調查行為性質。法院出具《調查令》時主要依據《民事訴訟法》第六十四條第二款：“……當事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據，或者人民法院認為審理案件需要的證據，人民法院應當調查收集。……”。從該條款內容上看，規定的是法院調查取證的責任和義務。法院出具《調查令》讓律師代其開展調查取證，其行為性質屬于法院對律師的“委托調查和授權調查”，《調查令》相當于“委托書”。

二是目前調查令沒有明確法律依據。根據《立法法》規定，《調查令》制度應由全國人大及其常委會立法規定，其他司法機關和立法機關不能突破立法創設新的訴訟制度。《調查令》在《民事訴訟法》等法律的立法層面上并無明確規定，在司法解釋上也沒有明確規定，部分省市高院制定的《律師調查令的若干意見》是否越權尚存爭議。最高人民法院雖然在《關于進一步加強金融審判工作的若干意見》、《關于全面加強知識產權審判工作為建設創新型國家提供司法保障的意見》、《關于當前商事審判工作中的若干具體問題》等文件中提到“探索建立證券侵權民事訴訟領域的律師調查令制度”、“探索試行調查令制度”、“積極探索利用調查令”等，但是亦未能提供明確法律依據。

可見，法院調查取證權是司法權的組成部分，屬于公權力，具有專屬性，是法院行使審判權的體現之一。在沒有明確法律依據的情況下，法院授權或者委托律師行使此項權利，有違司法權本質屬性。

（二）從征信業務角度看，律師《調查令》制度與中國人民銀行相關查詢規程存在沖突

2013，中國人民銀行征信管理局、征信中心印發的《關于規范金融信用信息基礎數據庫向國家機關提供查詢服務的通知》（以下簡稱“通知”）是中國人民銀行分支機構配合開展司法查詢的重要依據。比較發現，國內部分省市試行的律師《調查令》制度與中國人民銀行相關查詢制度存在沖突。

一是個人信用信息是否屬于個人隱私范疇沒有明確法律依據。以安徽省為例，《安徽省高級人民法院關于民事訴訟調查令的實施辦法（試行）》第五條規定，持令調查的證據包括銀行賬戶、登記材料、檔案材料、財務憑證、權利憑證、出入境記錄等書證、電子數據以及視聽資料、鑒定意見和勘驗筆錄。第六條又規定，涉及個人隱私的，不得申請調查令調查。

因此，個人信用信息是否屬于個人隱私成為是否接收執業律師持令調查的關鍵因素。目前，雖然個人信用信息是否屬于個人隱私沒有明確法律依據，但是學界大多傾向于個人信用信息屬于個人隱私范疇。

二是律師《調查令》制度與人民銀行征信中心相關規定存在沖突。中國人民銀行征信管理局、征信中心《通知》中規定,國家機關依法申請查詢時需提供下列材料:明確法律法規等書面查詢依據、加蓋有本單位公章協查函、單位介紹信及經辦人員身份證件或工作證件原件及復印件、填寫查詢登記申請表和保密承諾書。

以湖南省為例，《湖南省高級人民法院關于在民事審判和執行程序中實行律師調查令的工作規程（試行）》第十條規定，代理律師持《調查令》調查時，視同人民法院調查，接收調查的自然人、法人或非法人組織不得拒絕。該規程又進一步明確，接收調查的自然人、法人或非法人組織不得要求持《調查令》的律師或者隨行人員提供律師《調查令》、律師執業證、隨行人員身份證明材料以外的其他材料，其他省市律師《調查令》制度中大多有類似相關規定或表述。

三是基層人民銀行分支機構對于是否接受律師持令調查做法不一。近年來，中國人民銀行系統自上而下逐步形成了內審、巡視等工作化常態化機制。在是否受理律師持令調查個人信用信息方面，人民法院認為接受調查的法人或非法人組織不應要求人民法院或者持人民法院《調查令》的律師提供諸如協查函、介紹信、保密承諾書等其他任何書面材料。

如果基層人民銀行分支機構以材料不全或程序不合規，拒不履行協助調查義務，則蘊含較高法律風險。如果接受律師持令查詢，又會因為違反了內部規章制度在業務檢查中成為問題。調查顯示，在實際操作中，基層人民銀行分支機構對于是否受理律師持《調查令》查詢個人信用信息做法不一。

四、進一步規范司法機關查詢個人信用信息的思考與建議

由于律師《調查令》制度缺乏立法支持，在試行過程中面臨著權威性不足、律師持令依然得不到配合、《調查令》被濫用等突出問題，《調查令》并非基層人民銀行分支機構提供司法協助的法律依據。因此，要盡快依法確立律師調查令制度，司法機關應嚴格依法調查取證，中國人民銀行要修訂完善征信對外查詢服務規程，依法履行司法協助義務，在規范信息共享開放中進一步保障信息主體合法權益。

（一）司法機關應嚴格依法調查取證

《民事訴訟法》中規定法院進行必要司法調查合法收集有關證據，既是賦予其權力，也是規定其職責和義務，有利于保護當事人合法權益，法院應當依法規范施行。《調查令》是法院調查財產線索的一種新興方式，法律效力尚未達到法律、行政法規或者監管規定的高度。如果法院將上述司法調查權在沒有明確法律規定的情況下轉授權于訴訟代理律師，勢必會因缺乏法律依據，使得《調查令》無法順利實施，也將被調查當事人的合法權益置于法律保護范圍之外。

（二）人民銀行應依法履行司法協助義務

對于基層人民銀行分支機構而言，協助司法機關執行公務，完成法律賦予的義務，有效提高司法機關執行公務效率具有重要意義。在實踐中，類似《調查令》的新興調查方式在全國各地逐步增多。在沒有新的法規出臺之前，基層人民銀行分支機構應嚴格依照現行法律法規執行司法協助義務，切實保護自身與信息主體合法利益。

（三）盡快依法確立律師調查令制度

《調查令》制度有效降低了當事人及其代理律師調查取證的難度，特別是在執行環節，可以有效強化申請執行人財產調查能力，適當減輕法院依職權調查取證的壓力和負擔。但是，《調查令》制度屬于訴訟制度范疇，不應由各地法院在沒有法律依據的情況下試點探索，將矛盾轉移給律師和被調查人。法院應提請全國人大或者全國人大常委會從全國性立法層面規定律師《調查令》制度，保障律師和被調查人雙方合法權利。

（四）修訂完善征信對外查詢服務規程

根據深化“放管服”改革總體要求，系統修訂完善面向不同服務對象的查詢規章制度刻不容緩。按照實質重于形式原則，進一步簡化司法機關查詢申請材料，設置兜底條款，整合不同類別申請對象查詢所需材料。進一步細化查詢用途，將查詢原因分為紀委審查、司法調查（如公檢法部門）、政府履職（如政府質量獎評選、財政補貼審查等）、維護公共利益（如反洗錢、國安等等部門）和其他原因。進一步采取措施保障征信信息安全，對國家機關相關工作人員違法違規行為，依法追究其法律責任。