深圳土地整備規劃研究的實踐與創新
——以步涌社區土地整備項目為例

文｜深圳市城市規劃設計研究院有限公司 楊妍

土地整備是深圳進入存量發展時期破解土地資源瓶頸，促進城市規劃實施、實現高質量發展的一個重要舉措。土地整備規劃研究作為土地整備中平衡項目各方利益格局的重要手段，其公平性、合理性備受關注。深圳現行政策對土地整備規劃研究的編制內容、成果形式等進行了詳細規定，但對留用地指標價值如何核定，留用地指標如何與留用地規模、功能及開發強度掛鉤等缺乏明確指引。在實際操作中每個項目都作個案化處理，加大了協商談判的難度，也造成項目之間的不公平性。本文以步涌社區項目為例，以價值相當為原則，探索土地整備規劃與留用地指標價值之間的內在聯系，創新性提出解決路徑，可為相似項目提供借鑒，為后續土地整備政策的完善提供支撐。

1深圳土地整備的概念與特點

土地整備是深圳首創的存量土地開發模式。廣義的土地整備包括房屋征收和土地整備利益統籌兩種模式。房屋征收主要針對公共基礎設施用地，以政府強制征收為主，主要采用貨幣補償方式；土地整備利益統籌則在更大的空間范圍內實施，其本質是將各類無序的土地按照規劃實施的要求重新進行邊界劃定和產權調整，實現土地的合理利用。近年土地整備來在政府的主導下，以協商談判為基礎，以利益共享為基本原則，綜合運用規劃、土地、資金、產權等政策組合拳，統籌解決整備范圍內補償安置問題并對零散低效用地進行整合、清理和再開發，實現了整備范圍內的產權重構、利益重構、空間重構和社會發展重構。

2土地整備規劃研究的目的及作用

深圳土地整備目前已形成“規劃統籌計劃、計劃引導方案、方案指導實施”的工作管理機制?！胺桨浮卑椖繉嵤┓桨负屯恋卣麄湟巹澭芯績刹糠謨热荨?/p>

項目實施方案是土地整備中實施、開展補償安置工作的依據，重點需明確實施范圍、權屬調查及確權、土地分配方案以及資金補償方案。土地整備規劃研究是平衡土地整備項目中各方利益格局的重要手段，以項目實施方案為基礎，重點對留用地選址、規模、功能及開發強度等進行明確，以及對公共配套設施提出優化調整建議。

根據政策規定，經依法批準的土地整備規劃研究視同對法定圖則個案調整，可作為留用地協議出讓的直接依據。因此，留用地規模及留用地規劃條件成為利益博弈的核心焦點。土地整備規劃研究也就顯得格外重要。

3土地整備規劃研究面臨的困境

3.1未建立起留用地指標價值的評估體系，對指標落地缺乏明確指引

留用地指標是在土地整備中按相關政策核算并確認給原農村社區的經營性用地指標。項目范圍內留用地指標由兩部分組成：已批合法指標和核算的利益共享用地指標，前者往往有明確的約定功能，后者不帶用地性質屬性。

按現行政策，留用地指標需優先落在項目范圍內，范圍內無法安排的，可與本街道城市更新項目統籌處理，或直接落在本街道經濟關系未理順的已建成區并由原農村社區拆除重建。留用地指標的價值主要通過留用地的選址、規模、性質和開發強度體現。由于缺乏價值的評判標準，同樣的指標在不同地方留用，產生的經濟價值差異很大。原農村社區更愿意將指標用于高經濟效益的居住、商業用地上；而政府更傾向保障產業用地，不對已批規劃做過多調整，促進規劃實施。能否爭取留用更多的居住、商業功能成為土地整備中利益博弈的一個焦點。

3.2對留用地規劃控制指標的確定缺乏明晰依據，土地整備規劃研究的合理性和嚴謹性有待提升

根據《深圳市土地整備利益統籌項目管理辦法》，留用地的用途應以經批準的法定規劃為依據，但通過土地整備規劃研究可以對法定圖則強制性內容進行調整。通過調整留用地規劃控制指標提升土地價值，使土地整備從“零和博弈”變為“正和博弈”。

對已批法定規劃如何界定，是已批法定圖則、土地整備規劃還是其他規劃，現行政策未明確；土地整備規劃研究可對法定圖則強制性內容進行調整，其調整的尺度該如何把控亦成為爭議的焦點。

如果按已批法定圖則落實留用地的用途，雖然城市整體規劃建設更合理，但法定圖則的編制基于城市戰略，不同地區有不同的功能定位，這種功能差異會造成項目之間的不公平，甚至導致項目無法實施。

如果按土地整備規劃研究來確定留用地的用途，雖然有利于項目本身的實施，但這種基于平衡多方利益的“就項目論項目”的做法，不利于城市總體發展。

4案例實踐與創新

4.1項目概況

（1）項目背景

步涌社區位于深圳市沙井街道西北部。涉及土地整備用地33.5萬m2。政府希望通過這次土地整備能打通區域主干路，改善周邊交通條件；同時能備出較大面積產業用地。社區希望解決排澇河截污工程、外環高速征地等歷史遺留問題，保障社區的合法權益，解決社區發展問題。本次土地整備規劃研究的核心任務是運用“土地確權+用地規劃”手段，重塑實施范圍內的空間格局和利益格局，形成土地分配方案和留用地規劃方案。

（2）現狀特征

本項目實施范圍內現已全部建成，建筑整體質量較差，開發強度較低，不具有保留價值?，F狀功能以工業為主，包含少量商業和舊村，在上位法定圖則規劃中功能亦以工業為主，包含部分公益設施和少量商業功能。

4.2項目挑戰與創新

（1）如何落實留用地指標，既滿足原農村集體的訴求，又有利于規劃實施和產業用地收儲？

步涌項目實施范圍33.5萬m2，其中12.9萬m2用地現狀為證載合法工業用地，按政策，核算留用土地規模為12.9萬m2；18.5萬m2未完善征（轉）地手續用地通過利益統籌可以核算出3.6萬m2利益共享用地指標，則步涌原農村社區的留用地指標為12.9+3.6=16.5萬m2，占到實施范圍的49.3%。

在法定圖則中，實施范圍內經營用地占比49%，合計16.5萬m2，其中工業用地15.8萬m2，商業用地0.7萬m2；公益用地占比51%，合計16.9萬m2。

留用地指標16.5萬m2=法定圖則內規劃經營性用地16.5萬m2，若嚴格按法定圖則用地性質落實，原農村社區的合法用地指標可填滿法定圖則中規劃的所有經營性用地，政府將無產業用地收儲。

規劃提出地盡其用，與用地功能、容積率調整等聯動的方式，通過“局部調整留用地性質 + 減地不減建筑量”， 實現政府和原農村社區的利益共享。

（2）如何建立起留用地選址、規模、功能及開發強度與留用地指標價值相當的內在聯系，公平公正的推動項目實施？

本次規劃從建立“價值共識”入手，創新性提出：以法定圖則為基礎，協商談判確定留用地選址、規模及用地性質；以法定圖則調整前后留用地價值相當為原則，確定留用地開發強度。

本項目落實法定圖則規劃路網、公益設施、重大產業項目用地后，實際可以給原農村社區留用的用地僅有7.1萬m2。我們需要建立起7.1萬m2留用地功能及開發強度與16.5萬m2留用地指標價值之間的內在聯系，保障原農村社區的合法權益。在可供留用的用地中有4.1萬m2用地位于一級工業區塊線內，需落實工業，另外3萬m2用地可調整為居住功能。在確定留用地規模及用地性質的基礎上，通過開發強度來平衡各方利益。

若按法定圖則用地性質落實，原農村社區的合法權益為：留用地16.5萬m2，其中留用商業用地0.7萬m2，留用工業用地15.8萬m2；留用基礎建筑量74.1萬m2，其中工業建筑70.9萬m2，商業建筑3.2萬m2。要保障法定圖則調整前后留用地價值相當，需建立起工業用地與居住用地、工業建筑與居住建筑間的價值換算關系。我們試圖從政策和地價兩方面探索。

現狀用地分析圖

現狀建設分析圖

留用地指標與留用地內在聯系圖

從政策方面尋找依據：參考《關于征地安置補償和土地置換的若干規定（試行）》，擬安置的工業用地規劃為居住用地的，按工業用地規模的30%落實。本項目3.6萬m2利益共享用地指標優先落在法定圖則規劃為商業、位于一級工業區塊線內的工業用地上，12.9萬m2合法工業用地指標按30%折算成3.9萬m2居住用地指標，按政策核算，可留用基礎建筑34.8萬m2，其中商住建筑16.5萬m2，工業建筑18.3萬m2。

從地價方面校核價值：選取基準地價作為工業建筑與居住建筑價值換算的標準。實施范圍內工業平均基準地價336元/m2，住宅基準地價1315元/m2，參考這兩者基準地價比值25.6%，將原農村社區部分權益工業建筑置換居住建筑，可留用基礎建筑35.0萬m2，其中居住建筑16.6萬m2，工業建筑18.4萬m2。該結論與參考政策測算的結論基本一致。通過價值相當原則反推留用地上的開發強度，保障原農村社區的合法權益不受損。

最終，經過多方協商和研究，形成總體上維系上位規劃，社區利益獲得保障，政府產業空間獲得落實，多方共贏的土地整備方案。

5結語

深圳土地整備一直在結合項目實際經驗，一直在不斷創新與完善。土地整備規劃研究的核心作用是以規劃統籌各方利益，促進空間資源整合，保障上層次規劃實施。本文提出的以價值相當為原則，以法定圖則作為留用地指標價值核算的基礎，通過政策和地價雙重校核，確定留用地功能及開發強度的做法，僅僅是對留用地指標與留用地功能及開發強度掛鉤機制的一種探索，該種做法對個別極端現象具有一定的局限性，比如法定圖則中規劃的用地均為公益設施用地時。土地整備的配套政策規則還需要在實踐中不斷完善。

法定圖則（局部）

多方協商的留用地方案