關(guān)于政府采購落實(shí)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策目標(biāo)的調(diào)研報(bào)告

◎文/高學(xué)軍

一、政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策目標(biāo)的確立和發(fā)展歷程

中小企業(yè)是促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的生力軍，是擴(kuò)大就業(yè)、改善民生、促進(jìn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的重要力量， 在穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)中發(fā)揮著重要作用。在 2019 年6 月舉辦的“政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展高峰論壇”上，國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長、 研究員袁東明表示：“到 2018 年底，全國實(shí)有市場主體達(dá)1.1億戶，企業(yè)3470 萬戶，個(gè)體工商戶及其他7500 萬戶。3500 萬戶企業(yè)中，按照我們過去的估算， 中小微企業(yè)約占99.7%， 小型微型企業(yè)占97.3%， 也就是說大型企業(yè)10 多萬戶， 中型企業(yè)近100萬戶，其他3300 萬戶都是小微企業(yè)， 中小微企業(yè)解決了80%以上的就業(yè)崗位。 ”作為財(cái)政支出的重要組成部分，政府采購的傳統(tǒng)功能往往著眼于提高政府采購資金的使用效率、 促進(jìn)廉政建設(shè)。 但是， 國際上各大發(fā)達(dá)國家都將政府采購作為宏觀調(diào)控的重要工具， 充分利用政府采購制度支持本國的中小企業(yè)發(fā)展和自主創(chuàng)新。 我國政府采購由于發(fā)展時(shí)間短， 各項(xiàng)制度均不夠完善， 在扶持中小企業(yè)發(fā)展上缺乏制度創(chuàng)新，有待深入探索。

2003 年 1 月 1 日，為改善中小企業(yè)經(jīng)營環(huán)境， 促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展， 擴(kuò)大城鄉(xiāng)就業(yè)， 發(fā)揮中小企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重要作用， 我國制定的扶持和促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的第一部專門法律 《中華人民共和國中小企業(yè)促進(jìn)法》正式施行。該法第三十四條規(guī)定：“政府采購應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排向中小企業(yè)購買商品或者服務(wù)”。 同日，《中華人民共和國政府采購法》正式施行。該法第九條規(guī)定：“政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)， 促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等”。兩部法律共同確立了政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的這一政策目標(biāo)， 但由于規(guī)定過于原則，缺乏具體實(shí)施細(xì)則，實(shí)施效果并不明顯。

2008 年國際金融危機(jī)爆發(fā)， 我國經(jīng)濟(jì)遭受較大影響， 我們越來越意識(shí)到中小企業(yè)對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、增加財(cái)政收入、擴(kuò)大城鄉(xiāng)就業(yè)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要作用。為進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》（國發(fā) 〔2009〕36 號），規(guī)定：“完善政府采購支持中小企業(yè)的有關(guān)制度。 制定政府采購扶持中小企業(yè)發(fā)展的具體辦法， 提高采購中小企業(yè)貨物、工程和服務(wù)的比例。進(jìn)一步提高政府采購信息發(fā)布透明度， 完善政府公共服務(wù)外包制度， 為中小企業(yè)創(chuàng)造更多的參與機(jī)會(huì)。”為加大對中小企業(yè)參與政府采購的政策扶持力度，財(cái)政部、工業(yè)和信息化部于 2011 年 12 月29 日印發(fā)了《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（財(cái)庫〔2011〕181 號，以下簡稱《暫行辦法》）。《暫行辦法》規(guī)定了預(yù)留采購份額、 評審優(yōu)惠、 鼓勵(lì)聯(lián)合體投標(biāo)和分包等措施， 提高采購中小企業(yè)貨物、工程和服務(wù)的比例，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展。 因該文件操作性較強(qiáng)， 成為指導(dǎo)政府采購落實(shí)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策目標(biāo)的重要文件， 并在全國各地的政府采購活動(dòng)中廣泛運(yùn)用。

2018 年 1 月，新修訂的《中小企業(yè)促進(jìn)法》專門修訂補(bǔ)充了中小企業(yè)參與政府采購的相關(guān)優(yōu)惠政策，將《暫行辦法》 中的部分規(guī)定上升到法律層面，規(guī)定“國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定中小企業(yè)政府采購的相關(guān)優(yōu)惠政策， 通過制定采購需求標(biāo)準(zhǔn)、 預(yù)留采購份額、價(jià)格評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等措施， 提高中小企業(yè)在政府采購中的份額。 向中小企業(yè)預(yù)留的采購份額應(yīng)當(dāng)占本部門年度政府采購項(xiàng)目預(yù)算總額的百分之三十以上；其中，預(yù)留給小型微型企業(yè)的比例不低于百分之六十”。同時(shí)，進(jìn)一步明確“政府采購不得在企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營年限、 經(jīng)營規(guī)模和財(cái)務(wù)指標(biāo)等方面對中小企業(yè)實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”。

2019 年 4 月，中共中央辦公廳、 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》。 意見指出，將完善政府采購支持中小企業(yè)的政策，研究修訂《暫行辦法》， 強(qiáng)調(diào)在政府采購活動(dòng)中，向“專精特新”中小企業(yè)傾斜。

綜上， 隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革的深入， 我國已經(jīng)深刻認(rèn)識(shí)到促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的必要性， 并將政府采購作為重要促進(jìn)手段之一， 這為我們在政府采購活動(dòng)中進(jìn)一步落實(shí)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策目標(biāo)， 提供了法律和政策依據(jù)。

二、中小微企業(yè)參與政府采購活動(dòng)的狀況

（一）促進(jìn)中小微企業(yè)發(fā)展的舉措

天津市政府采購中心（以下簡稱 “中心”） 成立于1999 年 4 月，是市級集中采購的執(zhí)行機(jī)構(gòu)， 主要負(fù)責(zé)實(shí)施集中采購目錄內(nèi)的政府采購活動(dòng)。 截至 2019 年 7 月底， 在中心注冊的企業(yè)超過一萬家。 早在2010 年前后，中心在全國政府采購行業(yè)內(nèi)率先取消了投標(biāo)保證金和履約保證金收取工作， 切實(shí)減輕中小企業(yè)參與政府采購的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。 2011 年，《暫行辦法》一經(jīng)發(fā)布，中心就積極宣傳和踐行相關(guān)規(guī)定， 在各采購文件中載明給予小微企業(yè)產(chǎn)品價(jià)格扣除。在20 年的發(fā)展歷程中， 中心曾積極扶持本市企業(yè)參與政府采購，為每個(gè)參與中心項(xiàng)目的本市企業(yè)建立服務(wù)檔案， 詳細(xì)記錄評價(jià)各企業(yè)歷次投標(biāo)過程中的優(yōu)勢及不足， 定期向企業(yè)做反饋服務(wù)； 在采購過程中明確節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品、 自主創(chuàng)新產(chǎn)品的優(yōu)先法則， 加大加分力度， 強(qiáng)化企業(yè)執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策的意識(shí)， 幫助企業(yè)提升自身核心競爭力； 積極開展協(xié)議供貨、 定點(diǎn)采購和網(wǎng)上商城，落實(shí)“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”計(jì)劃，以采購信息的公開、 便利滿足中小微企業(yè)參與的需要。 經(jīng)過多年的系統(tǒng)改造升級和技術(shù)發(fā)展完善， 中心現(xiàn)已基本實(shí)現(xiàn)了覆蓋全部采購項(xiàng)目的遠(yuǎn)程電子化招投標(biāo)。通過遠(yuǎn)程招投標(biāo)，供應(yīng)商無需提供紙質(zhì)標(biāo)書、無需再到中心報(bào)名、簽到、解密、提交標(biāo)書等，遠(yuǎn)程即可隨時(shí)跟蹤開評標(biāo)情況并與專家在線應(yīng)答和澄清相關(guān)評審問題。 這一舉措大大降低了各中小企業(yè)投標(biāo)成本， 提升了采購服務(wù)和效率。 信息的網(wǎng)上運(yùn)行也有效隔離了評審專家、采購人、代理機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商， 最大程度實(shí)現(xiàn)了全程陽光交易， 激發(fā)了企業(yè)的參與熱情。

（二）促進(jìn)中小微企業(yè)發(fā)展的效果

針對中小企業(yè)參與中心政府采購活動(dòng)的情況， 我們按照項(xiàng)目數(shù)量和中標(biāo)金額進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)。 2019 年以來，按項(xiàng)目數(shù)量計(jì)算， 中小微企業(yè)中標(biāo)率（詳見表1）。

表1 中小微企業(yè)中標(biāo)率

按中標(biāo)金額計(jì)算，中小微企業(yè)中標(biāo)金額及占比 （詳見表 2）。

從以上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，中小微企業(yè)中標(biāo)（成交）率達(dá)79.06%，中標(biāo)（成交）金額累計(jì)達(dá)14 億元、中標(biāo)金額占比64.48%。目前，在中心注冊的企業(yè)絕大多數(shù)為中小企業(yè)，反推之， 大型企業(yè)中標(biāo)率僅為約20%， 但中標(biāo)金額能占比40%。這說明，盡管政府采購落實(shí)支持中小企業(yè)發(fā)展政策目標(biāo)在實(shí)踐中產(chǎn)生了一定的效果， 但是尚未達(dá)到預(yù)期效果。

應(yīng)該說明的是， 該數(shù)據(jù)具有局限性， 中心為集中采購機(jī)構(gòu)， 主要實(shí)施集中采購目錄內(nèi)品目的政府采購活動(dòng)，品目較少，數(shù)據(jù)不具有普遍代表性、典型性。更為重要的是， 調(diào)研數(shù)據(jù)針對的是投標(biāo)主體， 即企業(yè)是否為中小微企業(yè)，而不涉及所投產(chǎn)品，這與《暫行辦法》所確定“雙小標(biāo)準(zhǔn)”（投標(biāo)企業(yè)本身是小微企業(yè)， 提供本企業(yè)制造的貨物、承擔(dān)的工作或者服務(wù)，或者提供其他中小企業(yè)制造的貨物）不符。 據(jù)分析，以上統(tǒng)計(jì)的中小企業(yè)中絕大多數(shù)屬于貿(mào)易公司、代理銷售商，其所投標(biāo)產(chǎn)品可能大部分是進(jìn)口產(chǎn)品或者國內(nèi)知名大企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品。 由中小企業(yè)直接生產(chǎn)、 直接提供服務(wù)的中標(biāo)金額實(shí)際占比較低。 這種情況在整個(gè)政府采購行業(yè)都比較突出。

表2 中小微企業(yè)中標(biāo)金額及占比

綜上， 目前政府采購對促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策目標(biāo)的落實(shí)情況、 采購資金的實(shí)際流向均難以通過數(shù)據(jù)反映出來，《暫行辦法》 扶持制造型中小企業(yè)發(fā)展的立法初衷可能落空。

（三）政府采購競爭激烈與中小微企業(yè)缺乏競爭力的矛盾凸顯

公開透明、公平競爭、公正和誠實(shí)信用是政府采購的四大基本原則。 在此原則指導(dǎo)下， 政府采購更多強(qiáng)調(diào)的是競爭性， 通過競爭達(dá)到提高政府采購資金使用效益的目的。 而在日趨白熱化的政府采購市場競爭中， 過于強(qiáng)調(diào)“公平競爭”恰恰成了眾多科技型、 創(chuàng)新型中小企業(yè)參與政府采購的 “殺手锏”。2019 年 6 月，我們對某自主研發(fā)企業(yè)進(jìn)行了調(diào)研， 該企業(yè)依托軍用國企平臺(tái)， 研發(fā)經(jīng)費(fèi)相較民營企業(yè)更充足，在軍用轉(zhuǎn)民用的過程中，也有不少研究成果可以直接商業(yè)化， 可以說研發(fā)成本低是該企業(yè)重要的優(yōu)勢之一。 但是該企業(yè)推出的打印機(jī)、復(fù)印機(jī)，面臨著產(chǎn)品單一、價(jià)格過高、品牌缺少知名度、用戶體驗(yàn)差等問題， 這些也是我國中小企業(yè)普遍存在的問題， 直接制約了中小企業(yè)深入?yún)⑴c政府采購活動(dòng)中去。單純依據(jù)政府采購競爭，主張“公平、公正”原則，那么競爭打一開始， 這類自主創(chuàng)新型企業(yè)就已經(jīng)被 “拍死在沙灘上”。這樣的競爭存在實(shí)質(zhì)的不公平。 如何解決創(chuàng)新問題， 也是供給側(cè)改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。 而政府采購恰恰能發(fā)揮需求側(cè)的重要作用，因勢利導(dǎo)，培植科技型、創(chuàng)新型小微企業(yè)生長的 “特殊土壤”， 才能助推其成長壯大、蓬勃發(fā)展。

三、從質(zhì)疑案例分析中小企業(yè)參與政府采購面臨的矛盾和困境

政府采購活動(dòng)中存在的問題常常通過供應(yīng)商的質(zhì)疑、投訴反映出來。下文將從兩個(gè)實(shí)際質(zhì)疑案例入手，分析中小企業(yè)參與政府采購所面臨的矛盾和困境。

案例一： 中小微企業(yè)如何確定？

B 公司 質(zhì) 疑 指 出 ：A 公司在某物業(yè)服務(wù)項(xiàng)目招投標(biāo)活動(dòng)中， 可能聲明自己為小微企業(yè)， 享受了針對小微企業(yè)投標(biāo)給予的6%價(jià)格扣除，從而獲得中標(biāo)，但在2018 年國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)中的“小微企業(yè)名錄”卻并沒有 A 公司。 B 公司認(rèn)為 A 公司的行為影響了政府采購活動(dòng)的公平公正性原則， 損害了其他參與本次采購活動(dòng)企業(yè)的正常權(quán)益。

采購人、 采購中心收到質(zhì)疑后， 組織原評標(biāo)委員會(huì)對A 公司的投標(biāo)文件進(jìn)行了復(fù)核。 該公司在投標(biāo)文件中提供了 《中小企業(yè)聲明函》， 聲明其為小型企業(yè)，并在質(zhì)疑復(fù)核時(shí)再次書面確認(rèn)自身屬于小型企業(yè)。因此，評標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為，根據(jù)《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（財(cái)庫 〔2011〕181 號）和招標(biāo)文件規(guī)定， 不能得出該公司不屬于小型企業(yè)的結(jié)論。 B 公司對質(zhì)疑答復(fù)不滿意，繼續(xù)向財(cái)政部門投訴。財(cái)政部門受理投訴后， 致函A公司所在地的中小企業(yè)主管部門，相關(guān)部門回函稱A 公司系微型企業(yè)。 財(cái)政部門因此判定投訴事項(xiàng)不成立。

案例分析：

《暫行辦法》 第五條規(guī)定：“參加政府采購活動(dòng)的中小企業(yè)應(yīng)當(dāng)提供本辦法規(guī)定的 《中小企業(yè)聲明函》”。 在《中小企業(yè)聲明函》中，各投標(biāo)企業(yè)根據(jù) 《工業(yè)和信息化部、國家統(tǒng)計(jì)局、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、 財(cái)政部關(guān)于印發(fā)中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的通知》（工信部聯(lián)企業(yè)〔2011〕300 號，以下簡稱《中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)》） 規(guī)定的劃分標(biāo)準(zhǔn)，聲明本企業(yè)所屬類型，并承諾對聲明的真實(shí)性承擔(dān)法律責(zé)任。

《暫行辦法》以中小企業(yè)自我聲明作為認(rèn)定方式，在實(shí)施之初遭遇了不少異議。

一是企業(yè)劃型不科學(xué)、存在動(dòng)態(tài)性。《中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)》 規(guī)定：“中小企業(yè)劃分為中型、 小型、 微型三種類型， 具體標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)企業(yè)從業(yè)人員、營業(yè)收入、資產(chǎn)總額等指標(biāo)， 結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)制定”。企業(yè)從業(yè)人員、 營業(yè)收入均屬于變動(dòng)性指標(biāo)， 理應(yīng)由企業(yè)根據(jù)自身實(shí)際情況確定，企業(yè)的劃型也因經(jīng)營情況可能時(shí)有變動(dòng)。 以企業(yè)自身的承諾為依據(jù)，缺乏客觀性。

二是僅依據(jù)企業(yè)自身的聲明， 采購人和評審專家難以認(rèn)定。 在當(dāng)前誠信欠缺的政府采購環(huán)境下， 不少采購人和評審專家都不愿意僅僅依據(jù)企業(yè)自身聲明做出判斷， 特別是針對比較熟悉的企業(yè)， 可能企業(yè)聲明自身為小微企業(yè)， 但從業(yè)人數(shù)和收入規(guī)模都較大， 采購人和評審專家更不能僅憑企業(yè)自身聲明做出判斷， 給予價(jià)格扣除。

因此， 不少采購代理機(jī)構(gòu)在采購文件中要求投標(biāo)企業(yè)提供其他第三方證明，比如中小企業(yè)主管部門出具的認(rèn)定文件， 比如年度審計(jì)報(bào)告， 這些要求實(shí)際加大了企業(yè)的舉證責(zé)任， 阻礙中小企業(yè)享受價(jià)格扣除等政策優(yōu)惠。實(shí)踐中，各地中小企業(yè)主管部門制度不同， 給出的證明也有差別， 給評審帶來了其他的實(shí)質(zhì)性不公的問題。

該項(xiàng)目在市政府采購中心實(shí)施采購。 中心嚴(yán)格按照《暫行辦法》的規(guī)定編制招標(biāo)文件，明確規(guī)定“小微企業(yè)以投標(biāo)人填寫的 《中小企業(yè)聲明函》為判定標(biāo)準(zhǔn)”。 質(zhì)疑人B 公司以國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)中的小微企業(yè)名錄為依據(jù)進(jìn)行質(zhì)疑， 該名錄不屬于《暫行辦法》規(guī)定的判定標(biāo)準(zhǔn)。因此，評標(biāo)委員會(huì)根據(jù)投標(biāo)人填寫的 《中小企業(yè)聲明函》做出判定，符合法律和招標(biāo)文件的要求。

天津市財(cái)政局在2019年初印發(fā)的 《關(guān)于做好政府采購定向支持中小企業(yè)有關(guān)工作的通知》中，進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)定：“任何單位和個(gè)人在政府采購活動(dòng)中均不得要求中小企業(yè)提供其他證明聲明函內(nèi)容的材料”。該通知重申了《暫行辦法》的要求，肯定了我們的做法， 也為解決相關(guān)爭議和矛盾提供了重要直接的依據(jù)。

案例二： 小微型企業(yè)為什么中不了標(biāo)？

某學(xué)校采購勞務(wù)派遣服務(wù)， 以公開招標(biāo)方式實(shí)施政府采購， 且在項(xiàng)目中明確注明 “本項(xiàng)目專門面向中小企業(yè)采購”。經(jīng)評標(biāo)委員會(huì)評審和采購人確認(rèn)， 本地知名的A 人力資源管理顧問公司中標(biāo)。 參與投標(biāo)的B 物業(yè)服務(wù)公司對中標(biāo)結(jié)果提出質(zhì)疑，認(rèn)為中標(biāo)單位是國有企業(yè)，該企業(yè)參與競標(biāo)有天然的優(yōu)勢，違背了政府采購扶持、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的立法初衷， 不符合中央和各地鼓勵(lì)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的文件精神。

接到質(zhì)疑后， 我們對參與該項(xiàng)目投標(biāo)的各供應(yīng)商情況進(jìn)行了比對分析， 質(zhì)疑供應(yīng)商B 物業(yè)服務(wù)公司報(bào)價(jià)最低，但在業(yè)績、專業(yè)人員評價(jià)等方面，略差于A 人力資源管理顧問公司。兩相抵消后，真正決定評標(biāo)結(jié)果的因素就在于此項(xiàng)目專門面向中小企業(yè)。 如果B 物業(yè)服務(wù)公司像在其他大部分項(xiàng)目中享受了6%的價(jià)格折扣，則該公司必將中標(biāo)。

案例分析：

1.采購人偏見

該項(xiàng)目的采購人熟知相關(guān)制度，利用“專門面向中小企業(yè)” 這一有利于中型企業(yè)的規(guī)定， 排除了其他小型企業(yè)的競爭。 盡管《暫行辦法》全稱為 《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》，但規(guī)定有其扶持重點(diǎn)， 即重在扶持小微企業(yè)。 按照規(guī)定，70%的政府采購項(xiàng)目是面向小微企業(yè)享受價(jià)格折扣，18%的項(xiàng)目是專門面對小微企業(yè)，而剩下的12%的項(xiàng)目是專門面向中小企業(yè)。 案例中的項(xiàng)目就屬于此類12%的項(xiàng)目。 A公司是中型企業(yè)，B 公司是小型企業(yè)，沒有了價(jià)格扣除，中型企業(yè)和小微型企業(yè)站在同一起跑線上， 中型企業(yè)由于業(yè)績、 規(guī)模、 人員上的占優(yōu)， 更易獲得此類項(xiàng)目的中標(biāo)。

我們用“采購人偏見”一詞來指代采購人的某種固有想法，即單個(gè)采購項(xiàng)目中，采購人的想法是預(yù)算范圍內(nèi)采購到更優(yōu)的產(chǎn)品， 這種更優(yōu)是指品牌、信譽(yù)、產(chǎn)品性能、售后服務(wù)等各方面。 采購人在政府采購活動(dòng)中， 往往傾向于采購大企業(yè)或大品牌的產(chǎn)品， 因而從采購需求到評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評審因素，均為大企業(yè)、大品牌產(chǎn)品量身定作，給中小企業(yè)參與政府采購競爭造成不少困難。 該案例中的采購人偏見體現(xiàn)得比較隱蔽， 更直接的偏見通常體現(xiàn)在評審因素中， 這也是下文要重點(diǎn)論述的。

2. 綜合評分法造成的“馬太效應(yīng)”

近年來， 各大政府采購媒體上出現(xiàn)過多次最低價(jià)中標(biāo)之爭，不少觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)今中國要追求經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，就不應(yīng)再強(qiáng)調(diào)最低價(jià)，因此綜合評分法在政府采購活動(dòng)中得以廣泛運(yùn)用。 但是在價(jià)格不占主導(dǎo)地位的評分因素中， 各類評分因素匯總而形成百分制， 構(gòu)建針對產(chǎn)品本身以及制造商、技術(shù)人員、產(chǎn)品品牌、信譽(yù)、售后服務(wù)、業(yè)績實(shí)施能力等方方面面的立體式評價(jià)， 并且價(jià)格以外的這些評審因素占據(jù)絕大多數(shù)分值。 在此評審因素導(dǎo)引下，得高分的往往是實(shí)力強(qiáng)、品牌硬的大型企業(yè)。 長此以往，必然會(huì)出現(xiàn)強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱者愈弱的“馬太效應(yīng)”，形成中小企業(yè)參與政府采購永遠(yuǎn)不能跨越的“障礙”。 在當(dāng)前改善營商環(huán)境、開展“雙萬雙服” 活動(dòng)的大背景下， 采購人、 采購代理機(jī)構(gòu)不敢再設(shè)置高門檻， 直接將中小企業(yè)排除在外。 但是，門檻不再，標(biāo)準(zhǔn)仍高，進(jìn)得了門，卻中不了標(biāo)。

以中心實(shí)施的醫(yī)療設(shè)備項(xiàng)目為例，價(jià)格分通常是30分，除此以外，采購人通常要求制造商認(rèn)證 （包括質(zhì)量管理體系、環(huán)境管理體系、職業(yè)健康安全管理體系等證書）、檢驗(yàn)報(bào)告等技術(shù)材料、 售后服務(wù)支撐能力、業(yè)績等。受此引導(dǎo)， 一般小微企業(yè)必然選擇大企業(yè)生產(chǎn)的知名品牌產(chǎn)品投標(biāo)才能獲得以上全部得分，進(jìn)而中標(biāo)，更遑論采購需求可能存在的傾向性、 指向性問題。

以中心實(shí)施的物業(yè)項(xiàng)目評審因素為例， 價(jià)格分約占20 分，采購人通常要求投標(biāo)人提供業(yè)績證明材料、 各類管理體系認(rèn)證證書、 企業(yè)信用等級評價(jià)、 擬派駐項(xiàng)目經(jīng)理和服務(wù)人員證書和經(jīng)驗(yàn)證明等文件， 以證明企業(yè)實(shí)力非凡。根據(jù)物業(yè)項(xiàng)目的特點(diǎn)，增加了“報(bào)價(jià)合理性評價(jià)”這一評審因素， 重在考核投標(biāo)供應(yīng)商的分項(xiàng)報(bào)價(jià) （最低工資、社會(huì)保險(xiǎn)、公積金等）是否符合國家強(qiáng)制性規(guī)定。 采購人原有的做法通常是要求供應(yīng)商提供與采購項(xiàng)目 “規(guī)模相當(dāng)”的業(yè)績，或者直接列明規(guī)模范圍。 財(cái)政部在2018年《中小企業(yè)促進(jìn)法》修訂后多次糾正這一做法， 在其頒布的指導(dǎo)案例中否定以上做法， 認(rèn)為業(yè)績要求里列明規(guī)模屬于在 “經(jīng)營規(guī)模和財(cái)務(wù)指標(biāo)等方面對中小企業(yè)實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”，違反法律規(guī)定，強(qiáng)調(diào)物業(yè)“管理經(jīng)驗(yàn)具有可復(fù)制性”。 因此，現(xiàn)在通常的項(xiàng)目評審因素里面可以要求業(yè)績， 但不再有規(guī)模要求。但即使如此，我們也可以看出其他的評審因素仍更有利于具有豐富管理經(jīng)驗(yàn)和人員儲(chǔ)備的物業(yè)服務(wù)公司。 深圳某公司在天津衛(wèi)生行業(yè)中目前就占據(jù)行業(yè)壟斷的情況。 我們對該公司服務(wù)的醫(yī)院進(jìn)行過實(shí)地考察。 該公司確實(shí)存在設(shè)備更先進(jìn)、人員更專業(yè)等優(yōu)勢， 能協(xié)助醫(yī)院更有序地提供醫(yī)療服務(wù)，在業(yè)內(nèi)得到廣泛認(rèn)可。以上評審因素?zé)o疑會(huì)讓此類公司“如虎添翼”，中標(biāo)概率因其實(shí)力強(qiáng)而大大增加； 而中標(biāo)越多，其實(shí)力則更強(qiáng)，其他中小微企業(yè)更望塵莫及。

四、關(guān)于落實(shí)政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策目標(biāo)的建議

結(jié)合以上對中小企業(yè)參與政府采購數(shù)據(jù)和典型案例的分析， 我們認(rèn)為要落實(shí)政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策目標(biāo)， 首要的是要讓采購人轉(zhuǎn)變觀念， 同時(shí)借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)， 配合積極的制度創(chuàng)新， 構(gòu)建一整套有利于中小微企業(yè)發(fā)展的政府采購制度。

（一）采購人轉(zhuǎn)變觀念，積極支持中小企業(yè)發(fā)展

在當(dāng)前“放管服”的大背景下， 政府采購領(lǐng)域也突顯“放”，強(qiáng)調(diào)還權(quán)于采購人，強(qiáng)調(diào)采購人的主體責(zé)任， 減少事前審批環(huán)節(jié)， 以激發(fā)政府采購市場活力。 這種“放”和“還” 由于采購人偏見的存在， 大大削弱了政府采購落實(shí)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策目標(biāo)的作用力。 以采購人傾向于采購進(jìn)口醫(yī)療設(shè)備為例。從短期來看， 進(jìn)口醫(yī)療設(shè)備在功能上確實(shí)更優(yōu)， 更能滿足醫(yī)院的使用需要， 但從長期來看， 大規(guī)模大范圍地進(jìn)口醫(yī)療設(shè)備對國產(chǎn)醫(yī)療設(shè)備將造成致命的打擊。 沒有需求側(cè)的刺激、推動(dòng)，廠家沒有動(dòng)力加速研發(fā)， 缺乏自主創(chuàng)新，更嚴(yán)重依賴進(jìn)口。要改變這一現(xiàn)狀， 除了采購人轉(zhuǎn)變觀念， 還需要完善配套的進(jìn)口產(chǎn)品采購和管理制度。

我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，“放”不等于從國家層面放棄了政府采購這一重要的宏觀調(diào)控工具，“放” 也不代表采購人可以簡單“任性”。 采購人應(yīng)認(rèn)清政府采購的定位、功能、作用， 將本部門本單位的采購活動(dòng)放在服從和服務(wù)于我國宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的層面上加以考慮，從大局出發(fā)，提高政治站位，切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，樹立國貨意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)，積極主動(dòng)地履行政府采購宏觀調(diào)控政策， 促進(jìn)從國家層面形成和充分發(fā)揮政府采購合力。

除了采購人主動(dòng)地轉(zhuǎn)變外， 還應(yīng)該發(fā)揮政府采購領(lǐng)域“管”的作用，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。 同樣以市政府采購中心為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2019 年7 月中旬，專門面向中小企業(yè)實(shí)施的政府采購項(xiàng)目約占總委托項(xiàng)目數(shù)量的14%， 預(yù)算金額占比約為10%。 這種情況，可能跟預(yù)算批復(fù)實(shí)施時(shí)間較晚有關(guān)，可能同列入集中采購目錄的品目特定性有關(guān)， 也有可能存在部分預(yù)算單位未按規(guī)定實(shí)施采購的情況。 這需要財(cái)政部門加強(qiáng)事后監(jiān)管， 加強(qiáng)對政府采購定向支持措施落實(shí)情況的監(jiān)督檢查， 發(fā)現(xiàn)未落實(shí)相關(guān)政策措施或者存在違反政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的違法行為的， 應(yīng)依法對當(dāng)事人、 采購主體嚴(yán)格予以處罰。

（二）對中小企業(yè)進(jìn)行細(xì)分，走精準(zhǔn)采購之路

我國幅員遼闊， 各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距懸殊， 前文所述， 由于政府采購行業(yè)競爭激烈，《暫行辦法》中“撒胡椒面式” 地對中小企業(yè)的扶持政策可能因?yàn)橹С种黧w過多而導(dǎo)致相關(guān)制度流于形式， 弱化、 虛化應(yīng)發(fā)揮的作用。 在“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代，充分利用技術(shù)手段， 多部門聯(lián)動(dòng)即可獲取、整合相關(guān)數(shù)據(jù)，對中小企業(yè)類型實(shí)現(xiàn)細(xì)分。在細(xì)分的基礎(chǔ)上， 走精準(zhǔn)采購之路， 精準(zhǔn)扶持自主創(chuàng)新型企業(yè)、科技型企業(yè)。

一是進(jìn)一步區(qū)分中型、小型、微型企業(yè)，側(cè)重于支持小型微型企業(yè)。《北京市人民政府關(guān)于進(jìn)一步支持小型微型企業(yè)發(fā)展的意見》 規(guī)定：“預(yù)算金額在 300 萬元 （含）以下的政府采購項(xiàng)目， 應(yīng)當(dāng)從小型微型企業(yè)采購； 預(yù)算金額超過300 萬元的政府采購項(xiàng)目， 在同等條件下優(yōu)先從小型微型企業(yè)采購。 無法從小型微型企業(yè)獲取貨物、工程和服務(wù)的， 可從大型中型企業(yè)采購。”該規(guī)定依據(jù)的是 《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步支持小型微型企業(yè)健康發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2012〕14 號）。 主要原因在于， 相較于中型企業(yè)，小型微型企業(yè)數(shù)量更大、更具活力，在穩(wěn)定就業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、 科技創(chuàng)新與社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面具有不可替代的作用。 而小型微型企業(yè)在自身發(fā)展過程中面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)，更需要政策的扶持，以穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)、促發(fā)展。

二是區(qū)分貿(mào)易型小微企業(yè)和制造型小微企業(yè)。 區(qū)分貿(mào)易型小微企業(yè)和制造型小微企業(yè)在政府采購中很有意義， 但同樣受限于現(xiàn)有政府采購制度。比如，曾有項(xiàng)目因要求“生產(chǎn)廠家投標(biāo)”而被認(rèn)定為以不合理的條件對供應(yīng)商實(shí)行差別、 歧視待遇。 因此，從現(xiàn)狀出發(fā)，我們主張嚴(yán)格實(shí)施“雙小標(biāo)準(zhǔn)”，從制度執(zhí)行和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)上把嚴(yán)，將采購資金導(dǎo)向制造型小微企業(yè)。 此后， 可以進(jìn)一步修訂《暫行辦法》給予制造型小微企業(yè)明確的政策支持， 打破一味追求平等的弊端。

三是區(qū)分一般制造型企業(yè)和科技型企業(yè)， 積極推動(dòng)自主創(chuàng)新。 2007 年，財(cái)政部出臺(tái) 《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購預(yù)算管理辦法》《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購評審辦法》《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購合同管理辦法》等文件，旨在通過政府采購?fù)苿?dòng)自主創(chuàng)新。 但這些政策文件引起了歐美國家和利益集團(tuán)的關(guān)注。 為平衡各方面利益，履行“中國的創(chuàng)新政策與提供政府采購優(yōu)惠不掛鉤” 的對外承諾，2011年 11 月 17 日， 國務(wù)院辦公廳印發(fā)通知， 停止執(zhí)行以上文件。 停止執(zhí)行并不意味著我國就放棄自主創(chuàng)新，相反，在中美貿(mào)易爭端過程中，我們愈加認(rèn)識(shí)到自主創(chuàng)新的關(guān)鍵性作用。 這需要我們在今后的改革中充分調(diào)研， 制定一整套創(chuàng)新制度， 更有針對性地推動(dòng)自主創(chuàng)新。 可以考慮制定專門的指導(dǎo)性目錄，要求目錄內(nèi)的產(chǎn)品僅針對中小微企業(yè)實(shí)施采購， 或者某些類型產(chǎn)品僅針對科技型、自主創(chuàng)新型企業(yè)采購， 但配套制度必須完善， 具有可執(zhí)行性。

（三）積極借鑒國外制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)， 推行強(qiáng)制拆分采購項(xiàng)目

在全球經(jīng)濟(jì)融合、 我國加速政府采購協(xié)定（GPA）談判的背景下， 單純的扶持本國中小企業(yè)的做法可能違背了 GPA 的大原則。 以史為鑒，可以知興替。前述政府采購自主創(chuàng)新相關(guān)規(guī)定的廢止給我們提供的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)就是： 要主動(dòng)了解和分析其他主要WTO 成員政府采購法律的有關(guān)規(guī)定，積極借鑒，完善立法。文件的廢止，并不意味著我們放棄了自主創(chuàng)新，相反， 作為我國經(jīng)濟(jì)中的短板， 通過政府采購促進(jìn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新是我們在今后工作中應(yīng)該積極探索的。 在我國尚未加入GPA 前，原則上沒有完全開放政府采購市場的義務(wù)； 加入 GPA 后，我們也應(yīng)借鑒歐美通行做法，規(guī)避GPA，利用政府采購促進(jìn)自主創(chuàng)新。 這需要我們積極進(jìn)行制度探索和制度創(chuàng)新， 構(gòu)建一套符合中國實(shí)際情況又有利于中小企業(yè)發(fā)展的政府采購制度。

以美國為例， 美國政府重視采購手段的創(chuàng)新。 廣泛采用商業(yè)化前采購的方式，以實(shí)驗(yàn)品和研發(fā)服務(wù)合同的形式購買潛在供應(yīng)商尚未投放市場的技術(shù)、產(chǎn)品或服務(wù)。這給我們提供了新思路。 商業(yè)化前采購將極大地幫助科技型、自主創(chuàng)新型企業(yè)，對于我國經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)健康發(fā)展意義非常。 但是這套制度需要完全拋開現(xiàn)有的政府采購競爭機(jī)制， 也需要有專門的中小企業(yè)部門來推動(dòng)實(shí)施， 也可以對日韓的做法加以借鑒，但機(jī)構(gòu)、制度調(diào)整都較大。

我們認(rèn)為， 當(dāng)前符合中國實(shí)際、 比較具有借鑒意義的做法是強(qiáng)制拆分采購項(xiàng)目。《暫行辦法》第六條規(guī)定：“鼓勵(lì)大中型企業(yè)和其他自然人、 法人或者其他組織與小型、 微型企業(yè)組成聯(lián)合體共同參加非專門面向中小企業(yè)的政府采購活動(dòng)， 聯(lián)合協(xié)議中約定，小型、微型企業(yè)的協(xié)議合同金額占到聯(lián)合體協(xié)議合同總金額30%以上的，可給予聯(lián)合體2%～3%的價(jià)格扣除。”第八條規(guī)定：“鼓勵(lì)采購人允許獲得政府采購合同的大型企業(yè)依法向中小企業(yè)分包。 ”但是，在采購實(shí)踐中， 鮮見企業(yè)組成聯(lián)合體參與投標(biāo)。 鼓勵(lì)采購人允許分包涉及合同的履行， 實(shí)際數(shù)額難以統(tǒng)計(jì)， 給監(jiān)管帶來難度。 實(shí)踐可以證明，鼓勵(lì)、引導(dǎo)協(xié)作和拆分不能發(fā)揮作用。我們建議出臺(tái)政策，強(qiáng)制要求采購人拆分采購項(xiàng)目。該實(shí)踐在德國普遍采用，即將一個(gè)采購項(xiàng)目細(xì)分成若干小的項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)， 拆分招標(biāo)為通例， 不拆分招標(biāo)為例外， 如果不拆分需要由采購人進(jìn)行舉證。 之所以借鑒該規(guī)則的重要原因在于： 這一做法不違背歐盟法的相關(guān)規(guī)則， 也得到了GPA 的承認(rèn)，因?yàn)椴鸱旨葲]有限制參與投標(biāo)的中小企業(yè)的國籍， 也沒有限制大型企業(yè)的參與。 強(qiáng)制拆分是從需求端發(fā)力，旨在改變現(xiàn)在大中型企業(yè)參與政府采購項(xiàng)目少、 但中標(biāo)金額多、 處于行業(yè)壟斷或者絕對占優(yōu)的現(xiàn)狀。 從采購項(xiàng)目個(gè)案來看， 這一做法可能增加了采購人協(xié)調(diào)的成本，但從整個(gè)政府采購更高的層面看， 極其有利于中小微企業(yè)參與競爭， 特別是促進(jìn)小微企業(yè)的發(fā)展， 限制采購人的不當(dāng)干預(yù)， 將采購資金更多惠及中小微實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

（四）發(fā)揮示范、引領(lǐng)作用， 探索一條有利于發(fā)揮政府采購落實(shí)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策目標(biāo)的新路

作為政府采購執(zhí)行層面的 “國家隊(duì)、 領(lǐng)跑者、 排頭兵”，市政府采購中心對政府采購整體執(zhí)行工作具有示范引領(lǐng)作用。 這種示范作用不僅體現(xiàn)在編制標(biāo)準(zhǔn)采購文件、 實(shí)施集中采購目錄內(nèi)產(chǎn)品的規(guī)模化采購、 推進(jìn)協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購、網(wǎng)上商城等具體措施上， 更應(yīng)該體現(xiàn)在積極推動(dòng)落實(shí)強(qiáng)制采購節(jié)能產(chǎn)品、優(yōu)先采購環(huán)保產(chǎn)品、自主創(chuàng)新產(chǎn)品、 扶持中小企業(yè)發(fā)展等政策功能上。 我們要找準(zhǔn)、 認(rèn)清中心在全市政府采購活動(dòng)的角色、定位，開動(dòng)腦筋，積極創(chuàng)新，建言獻(xiàn)策，通過采購文件編制、 現(xiàn)場組織評審等環(huán)節(jié)引導(dǎo)采購人筑牢國貨意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)，通過投標(biāo)服務(wù)、 文件解釋等環(huán)節(jié)服務(wù)供應(yīng)商， 幫助供應(yīng)商提高核心競爭力， 探索出一條更加有利于發(fā)揮政府采購落實(shí)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策目標(biāo)的新路。