國家安全例外條款的審查問題研究

趙迪

[摘 要]GATT安全例外條款在當下已成為某些國家實行貿易保護主義的工具，由于該條款的主體涉及政治性，加之條款文本模糊，使得該條款涉及的相關措施是否具有可審查性以及審查標準成為一道難題。通過國際法院和WTO爭端解決機構的實踐和法理分析，可發現該條款審查權的障礙主要來自條款本身的模糊性和審查標準的缺失。國際司法機關應在厘清“基本安全利益”概念的基礎上，要求成員方善意援用該條款，并對涉及該條款相關措施進行必要性審查。

[關鍵詞] WTO;GATT 1994;安全例外

[中圖分類號] D993.9 ? ? ? ? ? ? [文獻標識碼] A ? ? ? ? ? ? [文章編號] 2095-3283（2020）08-0085-05

Abstract： The security exception clause of GATT has now become a tool of trade protectionism in some countries. Because the main body of the clause involves politics and the text of the clause is vague， whether the relevant measures involved in the clause can be reviewed and whether the review standards become a problem. Through the practice and jurisprudential analysis of the International Court of justice and the WTO dispute settlement body， it can be found that the obstacles to the review right of the clause mainly come from the ambiguity of the clause itself and the lack of the review standard. On the basis of clarifying the concept of "basic security interests"， the international judicial organs should require members to use the clause in good faith and review the necessity of relevant measures related to the clause.

Key Words： WTO; GATT 1994; Security Exceptions

國家安全例外條款的設置最早可追溯至1931年《美國-澳大利亞友好通商航海條約》的規定：如果任一締約方卷入戰爭，其可以依據國家利益的要求對進出口進行限制。二戰后，全球經濟一體化迅速發展，國家安全條款被納入關貿總協定之中，也就是今天GATT1994第21條。該條款允許成員方使用更大的主權權力，以保護其國家和主權安全。在逆全球化思潮大背景下，某些國家利用GATT1994第21條存在的模糊空間高筑貿易壁壘，危害了以WTO為核心的多邊貿易體制穩定。為了平衡WTO成員方義務與國家主權之間的關系，有必要對該條款的模糊性和自我判斷導向進行細致的探討，建立更加清晰的援用規則，也有助于WTO爭端解決機構在具體案件對成員行為的合法性進行有效審查，維護世界多邊貿易體制的穩定。

一、GATT時期自我判斷權的實踐

關于GATT1994國家安全例外規則的運用，西方學者普遍認為WTO允許成員方基于自身國家安全需要援用，但究竟是何種情況之下可以援用，則應由成員方“自我判斷”（self-judging）。同時，許多西方國家由于該條款涉及政治和國家主權問題，認為援用該條款權限應是不受限制的，WTO成員方依據第21條實施的相關措施亦是“不可審理的”。

在烏克蘭訴俄羅斯跨境運輸限制案”（以下簡稱DS512案）之前，在WTO體系內對GATT第21條的自我判斷問題討論主要集中在尼加拉瓜貿易措施案中。1985年，美國里根總統以尼加拉瓜支援鄰國武裝團體，威脅美國國家安全為理由，援引GATT1994第21條，對尼加拉瓜實施貿易禁運。尼加拉瓜認為美國海軍的軍事行動影響了該國條約下的權利，尋求成立專家組。美國代表表示：GATT是一個貿易組織，無權對美國國內的國家安全利益以及相關行為的必須要性作出裁判。雖然本案的專家組并未對第21條（b）款（iii）的內容加以審查，但這并不是因為該條款“不可審查”的原因，專家組解釋說，原因是專家組并未得到審查該條款的授權。如果第21條的解釋完全取決于援引的締約方，那如何保證該條款不被濫用或用于宗旨以外的目的？由于本案分歧較大，專家組的報告未能通過。

總體來說，WTO一些成員方對于認為GATT第21條不可審理的理由主要集中在兩個方面，其一，GATT第21條的文本授予了成員方自我判斷的固有權利;其二，國家安全問題涉及國家主權和一國內政，屬于政治問題，GATT作為一個經濟組織不應對政治問題進行司法審查。

二、安全例外條款的可審查性分析

GATT第21條（b）款中"it considers"是成員方自我判斷權利來源的關鍵表述。一些學者認為，GATT通過該表述實際授予了成員方專屬權利，允許其自行確定哪些是屬于保障基本安全利益措施（Artuhr E.Appleton，2007）。但有些學者則認為"it considers"一詞的表述存在誤導，成員方的自由裁量權固然應得到尊重，但WTO應對成員方的相關措施進行復審，以防止權利濫用對世貿體系可能造成的危害（Tsai-fang Chen，2017）。由于國家安全例外條款的特殊性，因此一些國家將涉及該問題作為一般國際法問題提交國際法院進行審理，以下通過國際法院和WTO爭端解決機構（以下簡稱DSB）的實踐對該問題的審查權限做進一步分析。

（一）國際法院的審查分析

關于對上述"it considers"一詞的理解， 國際法院在2008年“吉布提訴法國刑事互助問題”一案中為我們提供了解決思路。在本案中，法國的觀點與本文上述的GATT時期成員方對國家安全問題審查的態度幾乎完全一致。法國依據《法國-吉布提刑事事項司法互助條約》第2條（c）款的規定，拒絕執行國際調查委托書，因為該條約第2條的文本表述均以“if the requested State considers...”進行，意味著其賦予了當事國自我決定的權利。同時，法國還認為該問題涉及法國的國家安全和公共利益，一個國家不應對另一國基于主權、國家安全以及其他相關基本安全利益所采取的行動進行干涉，因此國際法院對本案缺乏管轄權。

國際法院并未支持法國的觀點，雖然國際法院認同該條約賦予了當事國自由裁量權（discretion）。但法國仍應受到《維也納條約法公約》第26條所規定之善意履行之義務的約束，因此，締約方的自由裁量權并不妨礙法院行使管轄權。因為即使這種自由裁量權妨礙了國際法院的管轄，國際法院也可以依據《維也納條約法公約》的相關規定對本案進行管轄。國際法院的觀點說明，雖然“自我判斷”意味著相關國家具有很大的自由裁量權，但不能因此就排除司法機關的審查。這一點在烏克蘭訴俄羅斯過境運輸限制案（DS512）中，WTO專家組進行了更詳細的闡述。

（二）DSB的審查分析

DSB針對DS512案的審查是具有里程碑意義的，專家組在本案中對與GATT國家安全例外相關的審查權、自我判斷、基本安全利益等問題作出了回答。關于管轄權問題，本案被訴方俄羅斯觀點認為相關的爭議已經超出了成員方之間經貿關系的范圍，不屬于WTO的管轄。俄羅斯有權依據GATT1994第21條第（b）款賦予的自由裁量權。烏克蘭則認為：第一，如果GATT第21條是不可裁判的，那就意味著涉及相關與WTO義務不一致的措施將只能由援引方自行裁決其合法性，這涉嫌違反《關于爭端解決規則和程序的諒解書》第23.1條。第二，如果第21條的標準是“完全的自由裁量”（total discretion），那就沒有必要在第21條中區分各種不同的權益類型和情況，所以即便GATT第21條沒有類似第20條起首部分對成員方援引相關例外條款的目的進行限制，成員方也應善意援引。因此，烏克蘭認為，WTO對該問題具有管轄權，專家組應客觀評估相關成員方審查援引第21條之目的和具體措施，以避免某些成員方“追求保護主義目標或對貿易實行變相限制”，杜絕該例外條款的濫用。

對于成員方自由裁量權的范圍，專家組指出，關鍵在于分析"it considers"究竟是對（b）條款所有情況的修飾，還是部分條款的修飾。專家組注意到，第21條第（b）款第一部分中的“which it considers”一詞賦予了成員方關于該措施的很大自由裁量權。第21條（b）款的起首部分之后是三個的分段，是限定起首語中句子的相對條款，以分號分隔，對象分別是（i）“核裂變材料”（fissionable），（ii）武器彈藥（arms， ammunition）以及（iii）戰爭時期或國際關系中的其他緊急情況，其中（i）和（ii）與（b）款起首部分以"relating to"一詞連接，而該詞已被上訴機構解釋為要求在措施和采取措施的成員的目標之間建立“目的和手段的密切和真正的關系”。因此，這種目的和手段之間的關系屬于客觀事實，是應當被客觀確認的。關于（b）款（iii）項采用的"taken in time of"一詞連接與（b）款起首部分，專家組認為"taken in time of"意味著在面對戰爭或其他國際關系的緊急情況時，采取的行動應符合時間性的要求，而這個時間性亦屬于客觀事實，應當可以給予客觀判斷。

同時，在廣義的解釋分析中，專家組采納了烏克蘭主張的觀點，認為第21條（b）款的三段分類實際上是對成員方自我判斷權的限制——否則這三段分類就沒有任何意義。因此，必須審查該成員援引第21條第（b）款第（iii）項的動機和措施，以確保其與戰爭或其他國際關系的緊急情況之間存在“合理的聯系”——這并不在成員方自自由裁量的范圍之內。據此，專家組認定對該案具有管轄權。本案的第三方，除美國外，其他成員方均贊同DSB對俄羅斯基于GATT第21條采取的相關措施進行管轄。

（三）審查權障礙的國內法視角

很多國家將自我判斷權和“政治問題不可訴”解讀為拒絕WTO進行相關審查或復審的依據。但如果從分析這種觀點背后的國內法邏輯，我們發現DSB對于該條款進行審查的困難根源其實是缺乏相關具體審查標準。

從尼加拉瓜案、阿根廷案到近年的美國鋼鋁產業232調查案可以看出，美國認為“政治問題不可訴”的觀點是一貫的。這種觀點可能源自美國國內法中的“可訴性原則”（Justiciability）。美國聯邦憲法第3條第2款規定：聯邦法院只能對“真實且實質的爭議”進行裁決。對于超出司法管理范圍的政治性案件，不屬于聯邦法院的裁判范圍，因此美國聯邦法院在審理案件之前應檢測案件的“可訴性”，排除那些“不可訴”的案件，而美國憲法中“不可訴”的具體標準可追溯至貝克訴卡爾案（Baker v.Carr），建立了法院識別“政治問題”案件的五項要點，認為只有符合以下五項要件之一的爭議才能被認定為不屬于法院管轄的“政治問題”：憲法已明文規定該問題屬于政治部門管轄;或者缺乏司法上可發現的和可以掌握的解決標準;或者法院獨立作出的判決時，需要政府部門的尊重和協調;或者對已經作出的政治決定有堅持到底的特殊需要;或者存在出現各部門對同一問題有不同意見的可能。在英國憲法中，也有類似認為涉及政治問題的案件缺乏可訴性的觀點。如在2019年首相強制議會休會一案中，法院認為，法院不適合干涉政治決定，因此在司法制度上亦不存在可訴性。

從英美法的憲法層面進行分析，可以更清楚的理解政治問題缺乏可訴性的理論根源。運用該案確立的五項原則進行檢視，可發現GATT第21條的問題既無其他政治部門牽涉其中，也無“有堅持到底的特殊需要”，DSB作為WTO的準司法機關，缺乏審查第21條（b）款，特別是（iii）項的具體審查標準，才是導致相關國家認為該問題“缺乏可訴性”的關鍵。

三、審查標準分析

正如WTO總干事Roberto Azevedo在DS512案專家組報告發布后對記者所述，“WTO開始調停地區沖突是一個“非常危險的發展”，那些足夠引起國家安全的問題，應在政治范圍內進行處理，而不是在WTO爭端解決機制中進行處理。安全例外的存在是WTO和成員方對于國家主權的充分尊重，它意味著允許成員方在國家安全受到威脅時，暫時背離WTO成員義務。事實上，在該條款起草過程中，WTO成員就充分認識到這種安全例外不能被用于商業目的，這種寬泛的例外有極大的危險，對此問題的解決辦法是在文本中加入“必要”（necessary）一詞，以尋求國家主權與多邊貿易體制之間的平衡。

基于國際貿易法本身特有的入侵性和GATT第21條所述事項的敏感性質，WTO對于國家安全例外審查這類敏感案件，應保持充分克制，給予援引成員高度尊重，在防止成員方濫用第21條逃避WTO義務與維護成員方基本安全利益自由裁量權之間，維持微妙平衡，以防止過度審查可能給成員方主權和國家安全帶來侵害。從實踐來看，對國家安全例外的審查標準的建立應從以下三個角度出發。

（一）識別“基本安全利益”概念

基本安全利益是司法機關進行實質審查的起點，只有明確了基本安全利益，才能區分哪些國家行為是非“必要”的，哪些是非“善意”的。該問題早在1982年阿根廷進口限制措施案中，加拿大代表就曾指出：由于GATT第21條并未對“基本安全利益”作出定義，這種模糊空間給予了成員方自行根據需要采取不同措施和解決辦法。

WTO專家組在DS512案中進行了比較詳盡的分析。本案中，專家組認為區分“基本安全利益”和“非基本安全利益”是一個重要問題，因為并非所有國家利益都屬于“基本安全利益”。專家組認為，只有那些與國家基本職能相關的安全利益才能被界定為基本安全利益，即保護公民和領土不受外部威脅、維護國內法律和公共秩序才應被視為基本安全利益，但專家組又退一步表示：由于各國國家的國情和環境都不盡相同，“基本安全利益”的具體范圍一般應由成員方自行界定。專家組在此處明顯表現出了游移的態度，一方面謹慎地將“基本安全利益”的界定權利交給成員方，以防止WTO對成員方國家主權和國家安全利益造成侵害，另一方面又運用狹義解釋，將基本安全概念框定在國家基本職能的基本范圍內。這種限縮性的解釋反應了WTO認為經濟安全問題非國家安全問題的一貫立場。

（二）進行必要性分析

必要性的審查標準應關注三個指標：對國家安全的威脅程度、用盡其他一切可能、措施與客觀事實的關聯性。

首先，關于程度問題，國際法院在審理1985年“尼加拉瓜準軍事案”中為我們提供了思路，該案當事方之間的爭端之一涉及解釋和適用1956年美國-尼加拉瓜《友好、商業和航行條約》第2條第2款（國家安全例外條款）：“本條約不排除適用下列措施：...（c）管制為提供軍事設施而直接或間接進行的武器、彈藥和戰爭工具的生產或販運，或其他材料的販運;（d）為履行一方維護或恢復國際和平與安全的義務所必需的，或為保護其基本安全利益所必需的”。

該案中，國際法院并不認同美國基于國家安全條款的辯護理由，認為并未發現尼加拉瓜入侵中美洲地區的威脅，不符合援引國家安全例外的條件。特別重要的是，國際法院指出：“基本安全利益的概念當然超過了武裝襲擊概念的范圍”，如果要引用相關例外條款，必須是有“重大的軍事威脅”。按照國際法院的觀點，如果美國想要援用國家安全例外條款豁免或采取某些違背條約義務的措施，就必須充分論證援用該條款的“必要性”。

在“美國限制金槍魚進口案”（DS381）中，專家組的觀點與上述國際法院的觀點類似，均將“必要性”與“用盡其他一切可能”掛鉤，進行審查。該案中主要涉及的GATT第20條與GATT第21條類似，也給予了成員方援用條款時極大的自由裁量權利。專家組對成員援引GATT第20條“必要性”的解釋為：只有在沒有其他關稅總協定所規定的替代措施的情況下，才有理由被視為是“必要的”。除此之外，該案上訴機構也在報告中解釋到：“必要性”應是在GATT第20條和GATT第14條非歧視原則的背景下，以“權衡”（weighing and balancing）多方因素后所作出的決定。

最后，關注相關措施與客觀事實存在客觀聯系也是邏輯推理下的必然，在反傾銷、反補貼、保障措施等貿易救濟措施中，WTO均對成員方的救濟措施提出了關聯性要求。在DS512案中，專家組指出，在GATT/WTO歷史上引用該條款的情況絕大多數都涉及武裝沖突或嚴重的國際危機，各成員方在援引GATT第21條（b）款（iii）時應保持克制，將軍事和安全問題與國際經濟貿易爭端分開。從以上案例分析我們可以看出，WTO包括大部分成員方均認為援引國家安全的條款門檻應該是相當高的：1）必須國家面臨嚴重的軍事威脅;2）必須證明相關手段是其維護國家安全不可或缺的必要手段。3）實施的措施必須與事實在客觀聯系。事實上，這種高門檻也同樣能解釋為何該條款特別是在WTO時期鮮有成功援用的事實。

（三）善意原則審查

善意履行條約義務作為一項一般法律原則和國際法習慣原則具有重要意義，它不僅有助于法律適用層面的公平價值，縮小案情事實與法律規范之間的差距，也可以幫助成員方在援用相關條款時，符合國際條約和法律的宗旨和目標。

首先，善意原則（good faith）的審查標準應從合目的審查的角度出發。WTO將善意原則作為審查標準在歷史上早有先例，在“美國綜合撥款法第211條”（DS176）一案中，專家組將善意履行《與貿易有關的知識產權協定》TRIPs第7條（條約目的條款）解釋為善意原則的一種形式，明確指出WTO的所有成員在實施和解釋TRIPs條款時，都應遵守善意原則。而在DS512案中，專家組亦以GATT和《馬拉喀什協定》的目的和宗旨出發，以合目的論的視角進行了審查。專家組認為，GATT1994在特殊情況下允許成員方為了保護非貿易利益而暫時背離WTO法律框架下的成員義務，但這顯然不是成員方逃避相關法律義務的借口。如果成員方在WTO法律框架下的義務僅由涉事成員方單方面進行解釋，那么會將使第21條的解釋置于不可預測的境地，這是對WTO多邊貿易體系下安全性和可預測性的完全違背。因此，DS512的專家組認為，成員方應當遵守《維也納條約法公約》第26條和31條的義務，善意地解釋和適用GATT第21條，成員方不得利用該規則逃避WTO法律框架內的成員義務。

其次，以限制權利濫用的標準審查成員方的“善意”。DSB可通過審查被訴措施對其他成員方的傷害程度，尋求被訴方國家安全利益與其他成員方和WTO多邊貿易體系利益的平衡。善意原則與禁止權利濫用原則可以被認為是一枚硬幣的兩面，前者突出正面引導功能，后者則體現消極的限制功能，均為成員方權利形式的準則。如在DS176案中，專家組認為，限制權力濫用是善意原則的表現形式，合目的性審查的實質是為了平衡WTO內部成員方的權利義務關系，限制成員方權利濫用，以避免其他成員的權利遭到侵犯。在美國蝦案（DS58）中，上訴機構則首次將GATT第20條的例外情況與限制成員方權利濫用聯系起來，指出GATT第20條的起首部分已經暗含了對成員善意履行的要求，應通過善意原則來限制成員方的權利濫用，如果允許成員濫用條約權利，可能使其他成員方權利受到貶損。

四、結論

WTO成員方援用本條款的行為本質是處于政治因素的考量，本條款的問題在于如何權衡濫用與成員方自由裁量，而這種平衡需要WTO爭端解決機構的審查。然而WTO爭端解決機制的強制性、排他性又使得該問題的審查變得更加敏感。因此，要避免WTO爭端解決機制對成員方主權和國際政治問題的過分干涉，就必須建立清晰且科學的審查標準和程序。一方面，DSB與成員方都應保持足夠的“謙抑”。DSB在審查與GATT21條有關的措施時應保持謹慎克制，通過必要性對客觀事實進行分析，將審查的重點聚焦在背景事實、具體措施等方面，運用目的性和限制權利濫用的標準對成員方的履行善意進行分析，最大限度的防止因為專家組不恰當的結論危害成員方的國家主權權力與國家安全利益。同時，各成員方也應意識到自我判斷權利下的國家安全例外不是無限的，不能借以國家安全例外的名義行貿易保護主義之實。

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（責任編輯：顧曉濱）