以系統思維完善城鄉戰略性應急體系

李新平　胡燕

關鍵詞 災難沖擊 大地震 新型冠狀病毒肺炎疫情

作者簡介：李新平、胡燕，成都市社科院副研究員。

中圖分類號：D67? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.251

事實上2003年我國就出臺了《公共衛生事件應急條例》、2004年出臺了修訂版本的《傳染病防治法》、2007年實施了《中華人民共和國突發事件應對法》，相關的法律法規對我國應急管理提供了重要法律依據。但是，在超大城市引領經濟社會大發展中的高密集資源匯聚和高頻率的人員流動，使應急預防和救援管理的緊迫性日臻凸顯。現在已經是重新審視和完善城鄉戰略應急管理系統的時候了。完善災害應急體系，就要以系統思維，用戰略性的運籌學理論努力形成一個完善的應急管理體系來應對各種重大災難，以此徹底提高救災效率，實現事半功倍。

一、構建全面賦權的決策指揮系統

（一）協調應急部門和衛生疾病防控部門職能形成聯席決策委員會

2018年國務院機構改革組建了應急管理部，之后各地設立了應急管理（辦）局，成為了統籌管理公共事件的基礎平臺。新的應急管理部主要是應對自然災害和事故災難兩類突發事件，并不包括疫情控制事件。實際上應急管理部跟國家衛健委是同級的架構，應急管理部協調不了公共衛生突發事件的應急準備和突發事件的應對。這就是新冠狀疫情出現部門失能的重要原因之一。改革方向有兩條路線：一是把公共衛生突發事件應對的統籌職責并到應急管理部，國家聯防聯控機制常態化（應急辦）統領包含醫療衛生事件的各類災害應急事件;二是構建雙方的聯席決策委員會，在應急準備階段把各個部門都協調起來，對疾控事件定級別的權力則歸于該委員會。同時，賦予各級疾控部門在意見不同的情況下有越級、獨立向上級匯報的權利。本文傾向于第二條改革路線。這是有效防止地方政府基于各種原因隱瞞突發性公共事件的重要制度建構。

（二）成立指揮系統，賦與應急指揮部緊急時刻的最高動員權

一旦啟動應急響應級別后，就會成立應急指揮部。應急指揮系統（大多數地方已經建立應急辦（局））是災難應急管理系統的核心，是應急管理的大腦，起著呈上啟下的重要作用。所謂呈上，就是要立即將災難的動態情況向更上級應急管理系統報告，直到上報至國家最高管理層。所謂啟下則是當地災難系統的核心管理部門，發出指揮決策和具體指令，并在第一時間了解災難的動態情況，并進一步為此做出決策。必須從人權和財權上保證政令通達和強大的執行力。

（三）建設技術保障系統，提供大數據、智能化、區塊鏈服務

科技的進步使我們能夠更好的面對災難。大數據的服務，使我們能及時了解災難的空間和人數動態，決策者據此可以做出準確決策。科學的決策建立在大數據上，就可以準確的指揮儲備中心向相關災難地點調撥物質、指揮救災人員，以及引導志愿者及時到達相關地域實施救助行為。這里需要說明的是，武漢紅十字會的問題在網絡輿論中受到了強烈的反彈。其核心實際既有其自身官僚化的問題，也有其技術能力落后的問題。這次武漢紅十字會作為物資接受和發放樞紐發生的一些問題，說明了應對特大規模的救災救援，僅靠一兩個公益組織來承擔這個職能有較大的局限。

美國國防后勤局部隊支持改進辦公室（CPI）在費城舉辦的一場演講會上，官員們回顧了區塊鏈技術如何幫助應對緊急情況。利用區塊鏈為波多黎各（Puerto RICO）颶風瑪麗亞所造成的災害提供援助的努力被用作案例進行了研究。政府機構也可以探索使用區塊鏈技術進入救災系統。救災和建設的一個非常重要的環節是資金和物資輸送。區塊鏈公開透明不可篡改，且具有去中心化特征，可以使得救災基金落實到具體款項上，避免貪污以及因繁雜流程導致的浪費，而其可溯源的特性又能在物資輸送上進行一個包括原材料制造商的挑選、運輸、運輸流程和數據跟蹤等在內的保證。這就使物質的支援從源頭開始跟蹤一直到使用，保證了救援效率。

二、完善災害物質儲備系統

（一）設立完備的普通戰略物質儲備系統

巧婦難為無米之炊，再好的指揮系統，如果沒有物質的援助也只能打空拳。災難抗擊首要的是各種物質必須到位。我國一直都有各種物質儲備系統，但這些物資散在各個部門管轄之中，有的系統還殘缺不全，比如這次武漢事件中暴露的醫療防護物質嚴重缺乏問題，說明戰略性的醫療衛生防護儲備很不到位。略物質必須儲備在平時，調用在抗災。每個城市多建立幾個災害戰略物質儲備中心是非常必要的。

（二）建設應急時刻的支援物質儲備系統

武漢這次的紅會事件也告誡我們應有足夠的中心空間儲備應急支援物質。所謂應急物質儲備中心就是專門用來儲備各地支援物質的地方。這些儲備中心的安置應該分別安置在城市的各個方向，以便最短時間對接災難抗擊。

三、完善災難救安置系統

（一）建立戰略性醫院

救災過程最重要的目標，是保證災難中出現的各種傷者、受害者的醫療。這里有兩種情況，一個是一般性災難的救助系統，一個是特殊性災難的救助系統。地震等地質災害和高傳染病災害的明顯不同之處在于受傷者受害者的本身是否具備傳染性。我們把不具備傳染性的救助定義一般性救助系統，他們不需要隔離治療，而具備傳染性的救助，我們稱之為特殊性救助系統。對第一種我們認為當下的醫院體系基本能夠滿足。關鍵是特殊性救助系統，它擁有必須隔離的要求，對床位和醫療資源的空間和救助人員要求都具備更高。在此我們強烈建議吸取北京市抗擊非典的小湯山模式和武漢的火神山醫院這種經驗和教訓。每個大城市應當在現有醫院之外建立自己的醫院救治系統。在各種災難出現時可以緊急啟動戰略性的傳染病集中隔離醫院，醫院規模根據當地規模而定。

（二）完善災民安置系統，根據災難的性質合理安置災民

這次新冠狀肺炎疫情防控的災民安置出現了較大的問題。由于沒有建立完備的災難避災系統，大量人員得不到救助，只能被要求居家隔離，這是十分不專業和十分危險的。實踐證明，在各地應當建立緊急集中隔離地點，特別是專門針對疫情事故進行集中的隔離點。這種隔離點既能保證受害者的基本衣食住行，也能保證病毒傳染的隔離。

四、建立抗災資金金融系統， 探索設立救災基金

抗擊災難不僅需要對救災本身提供資金支持，而且涉及經濟大幅下滑，企業在災難期間無法正常工作而導致的企業倒閉、員工失業等問題，這會導致災害后遺癥的延長。所以，我們建議把抗災資金策略提升到了抗災金融系統。這個系統直接對應急時刻的物質和人員資金運用提供支持：一方面接受非災區的救援資金，在應急時刻點對點準時及時調撥資金;另一方面必須建立災難時刻的金融政策系統。考慮金融系統是個獨立的系統，抗災資金金融系統只是對金融政策提出要求，金融系統及時作出決策。我們也強烈建議設立抗災基金，基金資金來源可以是個中央財政、地方財政、民政部彩票收入及捐助。基金將在救災中起到重要資金支持。

五、構建災害維穩系統

（一）法治系統保障著整個社會治安穩定

一方面，通過打擊非法漲價、囤貨行為，打擊街面犯罪，維持社會治安，保證著系統不會出現無序的情況，使人民能夠安心養病治病、社會不會陷入混亂。另一方面，通過制度建構給予應急管理者、救災決策者和社會參與者一個穩定的預期，有助于提高效率。

（二）組織災害督查、監督系統

武漢的抗災實踐證明，突發公共衛生事件的及時決策和評估督查非常重要。以往鑒來，要加強應急的法治制度建設，特別是要加強重大應急事件的免責和追責制度。所謂免責，是要充分考慮到突發公共衛生事件及時采取隔離、封堵等措施的重要性以及可能帶來的負面影響，兩害相校取其輕，對涉及重大傳染性疫情的強硬決策給予一定的免責。所謂追責，就是要建立評估督查系統，并在此基礎上建立事后追責制度，對不作為、遲作為、亂作為的行為進行懲處，以督查抗災提高效率。

（三）必須構建公開透明的輿論系統

保證人民群主的知情權、并依法保障敢于講真話的公民的合法權益，保障信息的公開透明。

六、成立完善的接受援助接待系統

新冠疫情救援中，在舉國體制下，全國強大的救援力量陸續涌入。卻不料爆出了救援力量物質安置的問題，給救援帶來了不小的麻煩。這就說明要在指揮部的指揮下分門別類的安排救援力量安置系統，讓救援力量及時和救災系統對接，也讓他們沒有保留沒有后顧之憂，這是極其重要的。

七、構筑多元化的抗災體系，積極吸引民間力量抗災

在救災指揮部的強有力領導下，我們不能忽視社會力量參與抗災救災。事實證明，社會組織等民間力量有著強大的救災和抗災動力。在突發事件的應急救援中，應當歡迎和引導各類社會組織、社會力量的參與，主動和他們對接，互通有無，讓各類社會組織、社會力量嵌入整個抗災防控的指揮體系之內，從物質和人力上給予支持。當然，需要指出的是，社會組織、社會力量的行動必須是在救災一盤棋之中，不得隨意擾亂國家應急救援的指揮行動，要做到重大事件報備。