我國行政聽證主持人制度研究

關(guān)鍵詞 行政聽證 行政聽證主持人 制度

作者簡介：曹寧寧，吉首大學(xué)2018級法律碩士。

中圖分類號：D922.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.225

一、基本概述

（一）行政聽證主持人的概念

在我國尚未形成統(tǒng)一的行政聽證主持人概念，當(dāng)前的學(xué)界對于行政聽證主持人的爭議主要存在以下幾種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，所謂的聽證主持人，是指負(fù)責(zé)管理和調(diào)整聽證活動，并根據(jù)法定程序合法完成聽證活動的職員;第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，聽證主持人是指非本案調(diào)查人員的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員[1];第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，“聽證主持人是指在聽證過程中引導(dǎo)聽證過程，主持接受證據(jù)，做出預(yù)備性決定的政府官員”[2];第四種觀點(diǎn)認(rèn)為“聽證主持人是依法產(chǎn)生獨(dú)立行使職權(quán)，具體負(fù)責(zé)聽證活動組織工作的調(diào)節(jié)和控制，使聽證活動按法定程序合法完成的人員”[3]。第一種觀點(diǎn)主要說明了行政聽證主持人的主要工作，但是對于其是怎樣產(chǎn)生的并未闡述清楚;而第二種觀點(diǎn)也只是進(jìn)一步闡明了行政聽證主持人來自何方;第三種觀點(diǎn)則是具體說明了行政聽證主持人在聽證會議上主要負(fù)責(zé)的工作;第四種觀點(diǎn)獲得了大部分人的認(rèn)同，筆者也認(rèn)為這第四種觀點(diǎn)相比其他三種觀點(diǎn)更加具體一點(diǎn)，這一觀點(diǎn)闡明了聽證主持人是依法產(chǎn)生的，以及在聽證活動上作為一個(gè)引導(dǎo)聽證會順利進(jìn)行的角色，進(jìn)一步闡明了行政聽證主持人的本質(zhì)。

（二）行政聽證主持人的特征

1.行為具有準(zhǔn)司法性

聽證最開始是適用于司法程序當(dāng)中，這也就意味著聽證活動具有著一定的司法性質(zhì)。而后，因?yàn)槁犠C制度在司法活動當(dāng)中發(fā)揮了巨大的作用，最終被引用到行政活動當(dāng)中，也正是因?yàn)槁犠C制度是從司法程序的引進(jìn)而來，其所攜帶的公平、公正原則也被行政聽證程序所采納，召開聽證會的形式也與法庭開庭的形式相差不大，同時(shí)，筆者還認(rèn)為行政聽證從某種程度上而言就是被簡化的司法行為。所以，筆者認(rèn)為行政聽證主持人在聽證程序當(dāng)中相當(dāng)于司法程序中的審判人員，行政聽證主持人在聽證會上的行為也具有準(zhǔn)司法性的特征。

2.具有獨(dú)立的地位

前文提到聽證主持人類似于審判法官，這也就意味著行政聽證主持人也應(yīng)當(dāng)與法官一樣在行政聽證活動當(dāng)中具有著獨(dú)立的地位。筆者通過對我國相關(guān)法律條文的理解，知道了我國的法律雖然也規(guī)定了行政聽證主持人須與聽證案件沒有關(guān)聯(lián)，但只是籠統(tǒng)的表達(dá)了一句，并沒有做出進(jìn)一步解釋與規(guī)定，因此還存在著不足之處，需要進(jìn)一步的完善。在上文行政主持人概念中筆者提到，主持人在聽證過程中起到一個(gè)組織、引導(dǎo)的作用，在聽證程序發(fā)揮著獨(dú)一無二的作用，如果聽證主持人不能得到一個(gè)獨(dú)立的法律地位，那么行政機(jī)關(guān)可能會為了維護(hù)自己，或施壓與或控制住主持人，讓主持人成為行政機(jī)關(guān)的化身，這樣就會嚴(yán)重影響到民眾的利益，也會失去召開聽證會的意義。所以，筆者認(rèn)為，行政聽證主持人應(yīng)當(dāng)具有一個(gè)獨(dú)立的地位。

3.行政聽證主持人應(yīng)當(dāng)保持中立地位

在我國由于沒有專門的行政主持人，在大多數(shù)情況下行政聽證主持人都是由行政機(jī)關(guān)所指定的。眾所周知，人是一種趨利性動物，當(dāng)行政機(jī)關(guān)選擇選擇聽證主持人時(shí)都會選擇對子有利的人來擔(dān)任行政聽證主持人，如此一來行政相對人就處于了不利地位，不公平就在這種情況下產(chǎn)生了。所以，筆者認(rèn)為，行政聽證主持人在主持聽證活動時(shí)，應(yīng)當(dāng)以一種中立的態(tài)度來主持聽證活動，以中立的地位來判斷案件，不要存在著任何偏私，不能有任何先入為主的念頭，這樣才能使得聽證結(jié)果為民眾所接受，達(dá)到一個(gè)雙贏的結(jié)局。

（三）行政聽證主持人的作用

在行政聽證程序當(dāng)中，一方是國家機(jī)關(guān)，另一方是聽證當(dāng)事人和利害關(guān)系人，這二者的地位存在著一定的差距，也是因?yàn)檫@種差距的存在，使得聽證當(dāng)事人和利害關(guān)系人處在一個(gè)相對較弱的地位，所以，為了避免行政機(jī)關(guān)利用自己的權(quán)利對聽證當(dāng)事人和利害關(guān)系人施壓，破壞聽證會議，而保證當(dāng)事人和利害關(guān)系人能夠充分的表達(dá)自己的意愿、出示相關(guān)證據(jù)并且進(jìn)行辯論，行政聽證主持人一方面要組織引導(dǎo)聽證會的正常運(yùn)行，另一方面還要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的權(quán)利運(yùn)行，保證行政相對人了利益。

二、域外借鑒

通過對當(dāng)下世界各國的立法規(guī)定上來看，行政聽證主持人的選任制度大致存在著兩種模式，一是行政法官制度，這種模式以美國為代表;二是由行政機(jī)關(guān)首長制定主持人的模式，或者是行政機(jī)關(guān)制定主持人的模式，這種模式以德國為代表國家。美國的行政法官是專門從事與聽證活動的職業(yè)，完全獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)與行政相對人，類似于法院的審判法官，具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，能夠很好的保證聽證的公平與公正;而德國為代表的模式，聽證主持人遵循著職能分離的原則，聽證機(jī)關(guān)和計(jì)劃確定的機(jī)關(guān)分離，兩種機(jī)關(guān)分別扮演著不同的角色，承擔(dān)著不同的職能;在美國模式當(dāng)中，行政法官具有作出初步性決定或建議性決定的權(quán)力[4]，倘若在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，行政機(jī)關(guān)或者行政相對人沒有異議，行政法官所作出的決定就是最終決定。相比之下德國模式中行政聽證主持人的權(quán)利要弱一些，盡管德國模式遵循職權(quán)分離原則，但是忍讓不能避免行政機(jī)關(guān)首長或者行政機(jī)關(guān)指定的聽證主持人聽證主持人與其沒有任何關(guān)聯(lián)。綜上，筆者比較贊同行政法官制度，其相比德國模式具有極高的中立性與公正性。

三、存在的問題

（一）行政聽證主持人選任的法律不夠健全

在我國法律當(dāng)中，對于行政聽證主持人的選任只是說了一句與本案沒有直接聯(lián)系的人擔(dān)任，然后就在沒有更加卻切的補(bǔ)充說明，并且對于行政聽證主持人的組織能力、法律素養(yǎng)等個(gè)人能力沒有做出具體規(guī)定，此外，對于行政聽證主持人應(yīng)當(dāng)遵守的工作原則以及選任標(biāo)準(zhǔn)也并沒有做出規(guī)定，這就導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)權(quán)利的濫用，行政機(jī)關(guān)完全可以選擇對自己有利的工作人員做行政聽證主持人，這樣就可能導(dǎo)致聽證結(jié)果的不公正。綜上所述，我國目前還沒有一部法律對行政聽證主持人的選任做出更加明確的規(guī)定。

（二）擔(dān)任行政聽證主持人的標(biāo)準(zhǔn)過低

根據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定，只要與該案件沒有直接利害關(guān)系就能擔(dān)任行政聽證主持人，除此之外并沒有任何的相關(guān)規(guī)定，筆者認(rèn)為要想擔(dān)任行政聽證主持人應(yīng)該滿足以下條件：一是要有一定的行政工作的經(jīng)驗(yàn)。行政聽證主持人以后面臨的大都是行政案件，具備一定的行政工作經(jīng)驗(yàn)，了解行政機(jī)關(guān)的行政規(guī)范和明確行政機(jī)關(guān)的工作流程對于行政聽證主持人的工作大有幫助;二是要具備一定的法律素養(yǎng);行政聽證主持人在一定程度上相當(dāng)于審判法官，在聽證會上要充分利用自己的法律知識和生活經(jīng)驗(yàn)對聽證當(dāng)事人所提出的證據(jù)與陳述意見進(jìn)行判斷和記錄，保證聽證的公平，同時(shí)還要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)是否有濫用權(quán)力的行為;三是要有一定臨場應(yīng)變的能力。在聽證會議上所討論的問題往往是與民眾有著密切聯(lián)系的事情，有時(shí)候可能會發(fā)生一些突發(fā)事件，在這種情況下需要發(fā)揮主持人的臨機(jī)應(yīng)變能力，避免事情的擴(kuò)大化，保證聽證會議的順利進(jìn)行;四是保持絕對的中立。聽證主持人應(yīng)當(dāng)秉持著公平公正的態(tài)度根據(jù)聽證當(dāng)事人雙方的辯論，根據(jù)案件事實(shí)與法律還原客觀真相，不能有任何的偏私。

（三）缺少行政聽證主持人主動回避的規(guī)定

在我國法律法規(guī)中缺少對行政聽證主持人主動回避的規(guī)定，在《行政許可法》和《行政處罰法》當(dāng)中規(guī)定“當(dāng)事人認(rèn)為主持人與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請回避”，也就是說只有當(dāng)行政相對人知道行政聽證主持人與案件有直接關(guān)系時(shí)才可以申請其回避，但是事實(shí)情況是，在很多情況下行政相對人根本無從了解行政聽證主持人是否與本案有關(guān)聯(lián)，而行政機(jī)關(guān)卻十分容易了解到行政聽證主持人是否與本案有關(guān)聯(lián)，行政機(jī)關(guān)也不可能為了他人的利益去幫他們申請回避，所以在這樣的情況下，容易導(dǎo)致行政相對人的利益受到損害。

四、完善途徑

（一）加快制定《行政聽證程序法》

在國外許多國家，《行政程序法》似乎已經(jīng)成為了法律體系當(dāng)中必不可缺的一部分，他們在《行政程序法》當(dāng)中對行政聽證程序作出具體的規(guī)定，行政聽證主持人制度也不例外。但是就目前的我國而言，對于行政主持人的規(guī)定零散的分布在一些法律當(dāng)中，例如《行政許可法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》當(dāng)中，并沒有一個(gè)比較系統(tǒng)的立法，我國應(yīng)該加緊制定《行政程序法》，在該法當(dāng)中明確規(guī)定選任行政聽證主持人的原則、資格和程序，同時(shí)，對于行政聽證主持人應(yīng)具有的品質(zhì)和能力，以及行政聽證主持人應(yīng)享受的權(quán)利和義務(wù)也應(yīng)該明確規(guī)定。這樣有利于完善我國的法律體系和相關(guān)制度。

（二）確立行政聽證主持人持證上崗制度

在當(dāng)前的中國，行政聽證主持人的工作水平參差不齊，在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，行政聽證主持人的工作能力可能會比內(nèi)陸地區(qū)的要高一些，所以為了解決這種情況，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)確立行政聽證主持人持證上崗制度，筆者認(rèn)為可以參照公務(wù)員考試制度和律師培養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)，對希望成為行政聽證主持人的人員進(jìn)行統(tǒng)一考試、集中考核，對于考核的內(nèi)容大體與普通公務(wù)員考試的內(nèi)容相同，但是筆者認(rèn)為還要加試相關(guān)法律知識;此外還要參照律師的培養(yǎng)模式，對通過考核的人進(jìn)行集中培訓(xùn)，進(jìn)一步提高其工作能力和只有素質(zhì)。確立行政聽證主持人通過這樣的模式既可以提高行政聽證主持人的基本素養(yǎng)，還能提高其職業(yè)能力。

（三）借鑒德國經(jīng)驗(yàn)，確立行政聽證主持人主動回避制度

德國《行政程序法》規(guī)定“如果當(dāng)事人有足夠理由擔(dān)心聽證主持人不能公正地執(zhí)行職務(wù)，允許向行政機(jī)關(guān)首長或受委派的人建議禁止該主持人主持聽證，若該主持人是領(lǐng)導(dǎo)，就由監(jiān)督機(jī)構(gòu)作出聽證該主持人的決定，除非這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)主動停止主持”[5]。確立行政聽證主持人主動回避制度既省去了行政相對人去了解行政聽證主持人的時(shí)間，節(jié)約了時(shí)間成本，還有利于保證行政相對人的合法權(quán)益。

（四）確立行政法官制度

從上文對美國行政法官制度的分析可以看出美國行政法官模式有著很大的優(yōu)越性，在我國確立行政法官制度，一方面是由于我國人口眾多，每年的待業(yè)人口與失業(yè)人口眾多，確立行政法官制度可以提供一定的工作崗位，緩和一定的就業(yè)壓力，另一方面可以保證聽證的公平公正，減少貪污腐敗的發(fā)生。

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