專項債+PPP拉動萬億大基建

程芳

伴隨著PPP步入規范高質量發展的新階段以及2020年專項債額度擴充，如何利用好地方政府專項債券作為重大項目資本金政策、探索試行“地方政府專項債券+PPP”融資模式，成為當前一項新探索。

專項債成基建投資新支柱

今年5月，國務院總理李克強在政府工作報告中提出，今年擬安排地方政府專項債券3.75萬億元，比去年增加1.6萬億元。截至6月底，各地方政府共發行新增專項債22312億元，其中5月-6月發行規模達10792億元，占上半年發行規模48%。截至7月14日，新增專項債券發行達2.24萬億元;6月底前具備條件的直達資金已全部下達地方。

對于專項債的發行，不僅在規模上進行擴容，而且在發行速度上也不斷加快，程序更加簡化。當前，專項債對區縣地方政府已無債務水平約束，只要項目前期工作扎實，編制方案的“現金流”可行，基本都可被納入專項債的投資范圍內。

對比PPP，專項債從發行機制、審核機制、償付機制等方面能夠更為有效地拉動基建投資。專項債本質雖是財政行為，但其在擴容的過程中已經成為驅動基建的核心因素。其具有以下四個優勢：

發行機制優勢：專項債的發行與使用主體錯配，由省級政府發行，市縣使用，根據具體地方的財政能力反向掛鉤，按需下發額度。當基建發揮托底經濟作用時，更多是財政能力相對弱的地方需要基建投入，因此專項債對需求匹配更優。

審核機制優勢：專項債遵循“逐級上報，審核下發”原則，流程相對簡單，申請周期較短，落地相對較容易。

償付機制優勢：專項債項目自身收益相對建設成本的缺口納入政府性基金管理，即通過土地出讓償付。以土地財政為核心的專項債發行與地方基礎設施建設的需求實現了靈活匹配。

項目周期以及專項債融資優勢：專項債平均發行期限約9年，配套相對較短的項目時間，參與主體的不確定性得到改善，也大幅降低了配套融資的難度。此外專項債可節約的資金成本約2%-2.5%。

由于期限長、成本低，無合規風險，專項債已經成為目前地方政府基建項目融資方式的首選。

發揮專項債+PPP協同效應

盡管地方政府專項債規模增長速度快、支持領域廣、申報、審批和資金下達流程相對較短，但是受嚴格的額度控制和預算管理，分配到全國各州市、縣區的地方政府專項債額度與當地數額巨大的基礎設施投資需求相比，遠遠滿足不了地方項目建設的資金需求。探索如何將PPP與地方政府專項債結合，撬動社會投資，發揮協同加力效應，降低PPP項目的融資成本和地方政府財政壓力成為了當前的一種創新思路，部分省區市、地區也通過出臺地方法規積極探索試行PPP與地方政府專項債券結合的投融資模式。

地方政府專項債+PPP的組合順序有兩種：

一種是地方政府專項債+PPP組合模式，即政府主管部門和項目單位先申請到地方政府專項債資金，獲得項目所需部分股權、債務資金，再引入社會資本方通過采用政府與社會資本合作PPP模式，將解決項目剩余融資需求和提升公共產品和服務效率的雙重目標有機結合，結合政策導向并經過深入分析，具有可實操性。

另一種是PPP+地方政府專項債模式，即項目先采用政府與社會資本合作PPP模式入庫，再爭取地方政府專項債資金。這種組合方式因地方政府專項債資金有嚴格的額度控制，在沒有獲得地方政府專項債資金前，若在PPP實施方案中，將政府專項債未來預計可爭取資金性質和金額納入股權設置、融資需求、回報機制、政府運營補貼支出測算等邊界范圍，一旦PPP項目入庫后，出現地方政府專項債資金實際獲取情況與預計情況出入較大，整個PPP項目實施將面臨極大的風險。同時，因項目預期收益償還地方政府專項債本息和項目市場化融資本息的渠道不同，目前尚存在PPP和地方政府專項債預算管理、適用條件等政策障礙，結合政策導向并經深入分析，暫不具有可實操性。

專項債與PPP可產生協同效應。首先，在現行的預算體制及防范化解地方隱形債務風險壓力背景之下，國務院及財政部門堵住了政府不規范融資“后門”，為地方政府舉債融資開設了“前門”，專項債最重要的作用是解決資金來源問題，而PPP現在最重要的困難點就是資金問題;專項債更側重于建設，PPP更側重于運營，從機制上促進兩者融合，可以分別發揮專項債和PPP的體制優勢。如果將PPP與專項債結合，既可以借鑒PPP的經驗提高投資效率，又可以吸收專項債的優勢解決融資難問題，符合高質量發展的要求。

其次，專項債與PPP不是替代關系，專項債要求自平衡而PPP有多種回報機制;專項債與PPP應是互相補充的關系，專項債的額度是一定的，而且在目前情況下，要運用好各項政策工具，既要發揮好專項債融資成本低，也要發揮好PPP模式引入專業投資人，提升運營績效，才能更好地實現項目的產出。

對于社會資本方而言，PPP規范整頓以來，PPP市場已失去往日的繁榮，回歸正常，鑒于當前國家嚴格控制地方政府債務，政府舉債通道進一步關閉，專項債+PPP作為政府投融資模式的一種創新，為PPP提供了一個新的方向。