國有財產保護的檢察公益訴訟

郭洪平

檢察公益訴訟與審計監督協作配合、聯手保護包括全民所有制自然資源資產等國有財產方面，將變得更加順暢

檢察公益訴訟的一項重要職能是保護國有財產。自2017年7月1日修改后《民事訴訟法》、《行政訴訟法》正式建立檢察公益訴訟制度并在全國全面推行后，在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓、英烈權益保護這“4+1”法定領域的檢察實踐中，國有財產保護領域檢察公益訴訟穩步推進、初見成效，拓展空間廣闊，但目前辦案手段還比較單一，破解監督難題迫切需要與相關行政執法機關協同協作，實現“雙贏多贏共贏”的目標。

實踐引領和推動制度完善。繼全國17個省級人大常委會作出加強檢察公益訴訟工作相關決定之后，2020年6月18日，上海市人大常務委員會也作出了《關于加強檢察公益訴訟工作的決定》，于7月1日起施行。其中專門強調“行政機關與檢察公安機關應當建立行政執法與公益訴訟工作銜接機制”，明確要求“推動行政執法與公益訴訟工作在違法線索、監測數據、裁量標準、典型案例等方面的信息互通共享”“對于行政執法和審計監督中發現存在公共利益受到侵害可能需要啟動檢察公益訴訟的，有關機關應當及時將線索移送同級檢察機關”。

可以預見，檢察公益訴訟與審計監督協作配合、聯手保護包括全民所有制自然資源資產等國有財產方面，將變得更加順暢。在更高起點上謀劃和推進國有財產保護領域檢察公益訴訟，也是2020年全國兩會上代表委員們關注的熱點之一。

國有財產去向屢被提及

國有財產是全體國民的寶貴財富，在國家政治、經濟和社會生活中占有重要地位，是國家重要的物質基礎和政治基礎，在推動國家經濟社會發展、保障改善民生、保護生態環境等方面發揮著重要作用。

國有財產是以國家利益形式表現的公共利益。隨著信息公開和公民監督意識的進步，對國有財產流失現象的質疑和批判往往引起社會廣泛關注和討論。國內一家權威媒體曾刊文連發十問，要求有關單位和部門把向公民征收的各類行政性事業收費和政府基金的去向清楚地告訴大家。

“十問”主要包括土地出讓金去向、城市停車費去向、涉農補貼去向、科研經費去向、彩票資金去向、高速公路收費去向、附加費去向、住宅維修資金去向等。

國有財產不管是顯性流失還是隱性流失，都是流失。對此，中央民族大學研究生、最高檢法律實習生田慧娟也給記者舉了幾個例子——疫情前期，湖北紅十字會發生的捐贈事件，一度影響很大，社會群眾將目光再次聚焦到政府對慈善等公共資金的管理使用上面。她說，群眾對于這個事件比較多的看法是，作為行政事業性國有財產，有關單位和人員在防控物資分配上審核把關不嚴、執行程序不嚴，不僅導致了國有財產流失，而且給慈善事業和疫情防控帶來許多負面影響。

“還有某行期貨穿倉事件所反映出的經營性國有資產進入金融市場后的流失風險問題;一些地方惠農扶貧資金被貪污、挪用、擠占、截留所反映出的財政資金管理問題等，都提示人們，加強國有財產的日常監管和事后監督多么重要”。

田慧娟志愿加入最高檢第八檢察廳（公益訴訟檢察廳）研究國有財產保護檢察公益訴訟的團隊，給關注該專題的兩位全國人大代表做“小助理”，參與了有關建議起草的調研和論證工作。

人大監督制度化

對于國有財產的監督管理問題，不僅媒體和社會關注，國家層面也更加重視。

2017年12月，中共中央制定了《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》。這是黨中央加強人大國有資產監督職能的重要決策部署，目的是通過建立報告制度，增加國有資產管理透明度，提升國有資產管理公信力，讓政府管好人民的共同財富，使國有資產更好地服務發展、造福人民。

《意見》要求國務院每年向全國人大常委會報告國有資產管理情況，并明確了報告的方式和重點。強調要采取有力措施，準確掌握境內外國有資產基本情況，切實摸清家底，確保各級政府、各部門各單位的國有資產報告結果完整、真實、可靠。同時，還要建立全口徑國有資產數據庫，建立全口徑國有資產信息共享平臺，實現相關部門單位互聯互通，全面完整反映各類國有資產配置、使用、處置和效益等基本情況。

《意見》發布后，全國人大常委會于2019年5月出臺了《十三屆全國人大常委會貫徹落實〈中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見〉五年規劃（2018-2022）》，要求經過5年努力，全面摸清國有資產家底，理清國有資產管理體制機制，建立健全國有資產管理情況報告和監督制度，為向全國人民交出國有資產“明白賬”“放心賬”奠定堅實基礎，基本建立報告范圍全口徑、全覆蓋，且符合國有資產類別特點、以聯網數據庫為依托、以評價指標體系為重點、以常委會審議意見處理和整改問責為重要抓手的人大國有資產監督制度。2019年7月，中央辦公廳、國務院辦公廳又印發了《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》，明確規定領導干部在履行經濟責任過程中，如造成公共資金、國有資產、國有資源損失浪費，生態環境破壞，公共利益損害等后果的要承擔相應責任。

最近幾年，國家審計署每年向全國人大常委會報告上一年度中央預算執行和其他財政收支審計查出問題及整改情況。報告很重要的一塊內容，就是反映各地各部門對國有財產的管理使用情況以及審計中查出問題的整改情況。這不僅是一個有力的警告，也為檢察機關跟進監督提供了方向、重點和線索。

2019年5月，全國人大圍繞“預算審查監督”問題舉辦了一期全國人大代表學習班，200余名全國人大代表參加培訓。在這次培訓班上，不少人大代表通過學習，敏銳地認識到人大預算監督、審計監督及檢察公益訴訟在國有財產保護方面有著共同的目標任務，可以形成合力，推進系統治理。

代表委員建言支招

2020年全國兩會上，曾參加“預算審查監督”專題培訓的全國人大代表、四川省自貢市輕工業設計研究院有限責任公司研究院副院長符宇航就提出了《關于在人大監督下增強審計監督與公益訴訟檢察合力 加強金融證券領域國有資產保護的建議》。符宇航代表認為，有必要在人大監督下，加強審計監督與檢察監督的協同協作，共同提升國有資產監督的質效。

日前，符宇航代表接受《方圓》記者采訪時列舉了金融證券領域的例子。她說，金融證券領域，既事關國有資本保值增值、國有資本做強做優做大、國有資本布局結構優化、國有資本服務于國家戰略目標等，也與人民群眾投資理財等切身利益密切相關。金融證券領域的經營性國有資產如何加強監管，防止流失，同時涉及民事、行政甚至刑事法律調整范疇，私益與公益交織，問題復雜敏感，監督相對薄弱。

她建議要充分發揮檢察公益訴訟制度優勢，積極穩妥拓展金融證券領域檢察公益訴訟，加強檢察公益訴訟與審計監督的配合協作。同時，要與人大的預算決算審查監督有效銜接，推進國有資產保護領域的國家治理體系和治理能力現代化。

與符宇航代表有共同看法的，還有另一名全國人大代表、浙江道明光學股份有限公司人事專員黃美媚。她提出的《關于加強國有財產保護領域公益訴訟檢察工作的建議》，希望檢察機關與審計機關在國有財產保護領域能夠建立可行的合作機制。黃美媚代表對《方圓》記者說，國有財產保護是公益訴訟檢察的五大法定領域之一，防止國有財產在市場運行中流失，完善國有財產監管體制是檢察機關應盡的職責。

她說，當前全球疫情蔓延、市場波動不同往常、我國處在脫貧攻堅的關鍵時期，在這樣的形勢下，檢察公益訴訟要更好地發揮作用，尤其要重點監督：用于防疫、賑災、救助、捐贈、公益性項目的公共資金管理使監督是否完善？復工復產幫助企業降本減負的同時，如何保證國有財產不受損失？國有財產進入證券金融市場后是否面臨流失風險？決戰脫貧攻堅的關鍵階段，政府預算中的社會保障資金、惠農扶貧資金是否落實到位等。

黃美媚代表舉了一個例子：有的地方疫情防控資金、物資比較多，有關部門在管理使用上隨意分配、優親厚友、損失浪費、弄虛作假、截留克扣，這就是國有財產的損失，要加強監管監督，確保國家的錢和物花得清楚、用得透明。

一些全國政協委員在今年兩會上也提出了類似的觀點。全國政協常委、社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅委員在《關于加強預算法律責任 推進預算法治改革的提案》中建議，要加強檢察機關與其他機關，尤其是審計機關的溝通配合，共享信息與資源，降低預算追責成本，促進預算責任落地。

全國政協常委兼副秘書長，農工黨中央專職副主席兼秘書長、監督委員會副主任曲鳳宏委員表示，在檢察系統外部交流中，通過聯合審計機關等檢察公益訴訟來降低成本、加強合作。

基層較早前就有嘗試

記者在查閱有關資料時發現，“檢察公益訴訟+審計監督”這種做法的雛形，較早前在基層就有過嘗試。

2018年7月，四川省興文縣檢察院與該縣審計局聯合印發了《關于加強行政公益訴訟協作配合的實施辦法》，重點對加強國有財產保護和行政公益訴訟線索移送等進行了規定。強調在檢察工作中，涉及審計專業性的事項和情形時，檢察院可商請審計局進行查證和予以協查;審計局在審計中發現可能損害國家利益的九類行政公益訴訟案件線索，應在審計工作結束后及時移送檢察院，包括生態環境和資源保護、國有財產保護和國有土地使用權出讓領域等，這在制度上為檢審合作，形成監督合力提供了保障。

2018年10月，河北省廊坊市廣陽區檢察院與該區審計局會簽了《關于加強行政公益訴訟協作配合的實施辦法》，強調要加強檢審協作，整合兩家資源，共同維護國家利益和社會公共利益。辦法規定，雙方在國有財產保護、自然資源保護、環境保護、國有土地使用權出讓等領域發現屬于對方職責范圍內的相關線索時，應及時通報并移送對方處理，通報涉及上述領域的審計和案件辦理情況，共同研究解決工作中出現的問題。

福建省惠安縣、陜西省志丹縣、海南省保亭縣等一些基層檢察院和審計局，也都陸續開始嘗試會簽建立檢察公益訴訟與審計監督銜接配合工作機制的意見或辦法，明確共同監督的重點、協作配合的方式等。

這些檢審協作配合機制的基層探索，在實踐中已經開始產出效益。如福建省惠安縣檢察院在與該縣審計局銜接配合過程中發現，該縣相關職能部門在履行礦山地質環境恢復治理專項資金管理職責時不到位，致使國家利益受到侵害，遂發出訴前檢察建議，督促相關職能部門追繳礦山生態環境恢復治理專項資金20萬元。該案案件小但意義典型，被鄭州大學評為2019年度全國檢察機關優秀公益訴訟案件。

又如，湖南省長沙市檢察院在辦理督促市醫療保險行政主管部門依法履職行政公益訴訟案中，針對醫療保險協議醫院通過虛列就醫人員名單、虛增治療項目、虛報醫療費用等以欺詐、偽造證明材料或其他手段，以單位名義騙取醫保基金的行為，在向主管部門提出檢察建議的基礎上，促成其聯合審計、公安等職能部門開展打擊欺詐騙取醫療保障基金的專項行動，責令相關醫院退回騙取的醫保基金，強化了對醫保基金的監管能力和治理體系。

再如，重慶市榮昌區審計局在領導干部自然資源資產離任審計過程中，發現企業在貯存、處置固體廢物方面存在違法情形，以審計移送處理書的方式移送區檢察院。檢察機關通過啟動行政公益訴訟訴前程序，督促行政機關依法履行監管職責，有效解決固體廢物貯存、處置等方面問題。

重慶市璧山區檢察院在審計機關支持下辦理飲用水資源有償使用監管行政公益訴訟案，積極促成取水企業在行政機關向法院提起訴訟前主動足額補繳源水取水費共計90余萬元。

重慶市涪陵區檢察院督促行政機關履行職責依法追繳某旅游開發有限公司欠繳的城市建設配套費32302891元及滯納金3536632元。

重慶遼寧先行一步

自下而上積累經驗，自上而下部署要求，是檢察公益訴訟改革試點摸著石頭過河的法寶。最高檢在《2019年公益訴訟檢察工作要點》中明確提出：與審計部門加強在預算執行和其他財政收支審計查出問題督促整改工作方面的配合協作。《2020年公益訴訟檢察工作要點》又進一步要求：著力推動各地檢察機關與審計、稅務、財政等部門加強協作配合，建立國有財產、國有土地使用權出讓領域信息共享、情況通報、線索移送等機制。

2020年2月28日，重慶市檢察院和重慶市審計局聯合印發了《關于建立檢察公益訴訟與審計監督協作配合工作機制的意見》，率先建立省級層面的檢審配合機制。

“這樣做的目的，就是要充分發揮檢察機關和審計機關專業優勢，建立常態化配合工作機制，切實在自然資源管理和生態環境保護、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域形成監督合力，維護國有財產安全，服務保障長江經濟帶綠色發展。”重慶市檢察院有關負責人說。

記者了解到，重慶協作意見，確立了對口聯系、信息通報、線索移送、辦案協作、聯合專項行動、人員交流和聯合培訓等六項工作機制。雙方將結合各自實際，圍繞土地出讓金、稅收、財政補貼類國有財產流失，長江水體污染，自然資源破壞等突出問題，聯合行動，強化案件查處與監督。

在線索移送機制方面，規定“審計機關在審計中發現由于自然人、法人或其他組織的違法行為，或者由于行政機關違法行使職權或不作為，導致資源環境與國有財產等遭受侵害或面臨損害風險時，需要檢察公益訴訟監督的，及時向檢察機關移送線索。檢察機關在公益訴訟辦案中發現屬于審計機關職責范圍內相關線索的，及時移送審計機關處理”。

在辦案協作機制方面，強調“審計機關在審計中，發現審計項目涉及面廣、人民群眾反映強烈、審計監督壓力大、被監督對象不予配合等情形時，可以商請檢察機關派員提供法律意見并受理符合公益訴訟監督條件的線索。檢察機關在公益訴訟辦案中，根據工作需要，可以商請審計機關派員提供審計專業支持。”

無獨有偶。兩天后的3月2日，遼寧省檢察院與審計署沈陽特派辦也聯合印發了《關于在生態環境和資源保護領域公益訴訟中建立協作配合機制的意見》，雙方就工作聯動、常態聯系通報會商、協作調查、專業協助、培訓交流等建立可操作機制，旨在通過合作，提升公益訴訟檢察與審計監督的水平，共同推動生態環境和資源領域國有財產保護工作。

重慶、遼寧的做法在省一級開了先河，第八檢察廳及時轉發各地學習借鑒。對此，符宇航代表的評價是，“要給重慶和遼寧點個大大的贊。他們走在了前列，起到了非常好的帶頭作用，值得推廣。這兩個地方試行后，可能會有一些典型案例出來，到時候對全國其他地方都會有啟發作用，慢慢地一些省區市也就開始了”。

符宇航代表建議最高檢深入研究每年國家審計署向全國人大常委會所作的年度中央預算執行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告，找準檢察公益訴訟的切入點和著力點，研究提出跟進監督的具體措施。

“同時，加強對已建立省級層面檢察、審計機關協作機制運行的跟蹤指導，及時總結經驗，復制推廣典型案例，引導其他省級檢察院適時與省級審計機關包括審計署特派辦建立協作機制，并推動在省級人大常委會關于加強檢察公益訴訟工作的決定或決議中，專門對此作出規定。”符宇航代表說。

黃美媚代表的評價是，“國有財產也是人民的財產，重慶、遼寧的做法是與時俱進的產物，符合民心民意，相信兩個專業部門聯合起來作用更大。”她建議最高檢與人大、審計機關要加強在政府預算以及公共資金管理方面監督工作的銜接配合，共同維護國有財產的合理分配和使用。

據悉，重慶檢察機關在檢審協作機制應用方面不斷開花結果：2020年4月，重慶市大足區檢察院在區審計局的支持下，辦理了督促主管部門追繳某自來水廠水資源費案、督促主管部門和鎮政府履行對某旅游公司違規占用耕地監管職責案。

2020年3月13日，重慶市檢察院根據市審計局在黨政領導干部自然資源資產離任（任中）審計中發現并移送的線索，依法對某縣政府怠于履行耕地和礦產資源保護以及河道管理職責行政公益訴訟案立案調查。5月7日，重慶市檢察院賀恒揚檢察長主持圓桌會議，與該縣黨政負責人就案件的有關情況進行溝通交流。6月17日，市檢察院梁田副檢察長向該縣縣長送達檢察建議。縣政府收到檢察建議后，高度重視，已對照檢察建議指出的問題開展整改工作。

遼寧方面也有具體應用。如將歷史遺留的某尾礦污染水源治理費用問題通過協作機制移送審計機關依法辦理。

期待各地檢察機關用足用好檢審協作機制，做實做優做強國有財產保護領域檢察公益訴訟。