基層央行全面預算績效管理體系的構建

摘要：全面預算績效管理是一類完善資源配置、優化內部管理、增強工作效率、重組部門權責利的關鍵舉措，能夠很好地將資金、權利、責任、需求等各項內容進行有機融合，也是當下企業使用較多的一類機制。全面實施預算績效管理即是從整個過程進行把控，確保企業內部所有流程、內容等均納入其中。本篇由此作為出發點，將其理論意義和基層央行開展預算績效管理措施過程當中遇到的問題進行綜合分析，對如何構建基層央行全面預算績效管理體系進行思考并提出幾點建議。

關鍵詞：全面實施;預算績效;績效評價

一、實施全面預算績效管理內涵

預算能夠很好地展現出人民銀行當下在經濟金融工作、宏觀經濟政策方面的工作效果，同樣是央行進行行為把控的重要方式。預算績效對于人民銀行來講，是一類重要的評價指標，可以很好地展現出各級銀行、各個業務部門在工作方面的具體效果。全面實施預算績效管理，即將矛盾主要指向預算資金配置和使用中低效無效問題，有利于夯實基層央行績效主體責任，推動履職效能提升。全面實施預算績效管理分為以下三個層次：

第一，單位預算績效管理。預算支出需要關注三大點內容，分別是統籌、重點與自身能力。對于基層央行來講，需要著重關注中央經濟發展重大決策部署、各個行的工作重點內容，以此將自身力量進行匯聚，最大程度上優化基層央行的履職能力。第二，提升各部門的預算績效管理能力。統籌單位內各部門的預算支出，并納入到單位統一的績效管理中，這樣可以提升各個部門的管理效率，提升各個部門的自主權力，從而使資金的使用更加順暢。并且各個部門可以根據自身部門的職責更好地利用資金預算，從單位的實際運行和可持續發展等多方面提升服務能力，用更好服務提升對象滿意度。第三，注重對單個項目的績效考核。單個項目有其自身的特點，也要有一套相對應的績效管理機制，也需要從項目效益、成本、質量等指標出發更好地把握單個項目的資金使用情況。

二、實施全面預算績效管理的意義

（一）實施全面預算績效管理是提升預算管理水平的重要措施

注重績效管理的價值，需要構建一整套閉合的績效管理系統，所謂閉合的績效管理系統就是要做到以下幾點：構建有目標的預算編制，監控具體執行預算的過程，應用預算的評價結果，追責出現偏離預算制度的行為這樣一整套科學的系統，讓績效管理的思維從一開始就融入到資金預算的各個環節當中，在實際的操作中提升績效管理的水平和能力。

（二）實施全面預算績效管理有利于提高預算分配的科學性

全方位落實預算績效的管理，對預算項目從立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、資金使用的合規性等方面進行全方位評價，評價結果作為預算安排的重要參考依據，有利于提高預算分配的科學性。

（三）實施全面預算績效管理有助于提高履職能力

實施全面預算績效管理，對預算項目從成本、產出、經濟效益等多方面進行綜合評價，并通過獎懲措施將評價結果與下一年度預算安排、單位考評進行掛鉤。使基層央行從關注獲得多少預算資源，轉變為關注預算資金的使用效益上，有助于提高基層央行履職能力。

（四）實施全面預算績效管理可以防范廉政風險

實施全面預算績效管理，從評價指標中可體現預算執行過程中的各種細節問題，如對數量指標、時效指標、成本指標進行有效的績效評價，其結果可反映出是否違反了相關財經紀律的要求，有利于規范資金使用的行為，達到防范廉政風險的目的。

三、基層央行實施全面預算績效管理存在的主要問題

（一）預算績效管理的制度建設缺失

目前基層央行預算績效管理涵蓋了貨幣發行費、安全防衛費等能夠體現人民銀行主要業務及職能特點的大部分項目支出，主要以自評為主，執行的是財政部制定的相關績效管理辦法。這些制度及要求偏于理念引導，基層央行未制定績效管理實施細則，績效目標的設定、指標選取、評價依據、標準及方法、獎懲問責等規定沒有具體說明，從而導致預算績效管理缺少具有指導性、操作性的文件。基層央行的全面預算績效管理處于摸索階段，制度的缺失必然會影響績效管理的嚴肅性、系統性和可操作性。

（二）預算績效目標與預算資金間缺乏關聯度

完善的預算績效管理離不開預算金額和績效目標，二者之間的關系明確，可以有效地推動各個部門之間的協調進步。但在實際的操作過程中，預算績效評價中只明確了預算的總額和資金來源構成，并未將資金安排細化，資金安排無法與業務部門職能、預算績效指標聯系，也就是我們常說的編制和目標存在兩張皮的問題，使預算金額和績效目標沒有良好的匹配性，也就造成現有的績效管理體系不能對預算金額有很好的指導作用。

（三）預算績效指標體系科學化、標準化、規范化不足

產出指標和效果指標構成了預算績效指標。產出指標主要包含四個指標體系，分別是質量指標、成本指標、數量指標和時效指標。由于部門工作的實際情況更加容易與產出產生關聯，所以在實際的操作過程中，產出指標的標準也更加接近可量化性和明確性。與產出指標相比，效果指標也主要包含四種指標構成，分別是社會效益、可持續性影響、生態效益和經濟效益。從實際的關系來看，效果指標也是連接績效目標和產出指標之間的紐帶。根據對不同的效果指標的量化，可以達到對績效指標的分解，也可以對產出指標的合理性進行解釋。但是在實際的操作過程中存在效果指標不明確的問題，不能科學地達到可量化的績效指標。如果預算績效指標的在設置的過程中就存在質量問題，那么就會對績效在監控和評價造成直接的影響。

（四）預算管理信息化水平不高

信息化是預算績效管理的基礎，基層央行使用了固定資產系統、會計綜合業務系統，但在系統之間未建立數據轉換機制，不能實現數據交換，績效指標、指標值及相關信息無法全面、實時、準確地獲取，并且基層央行的信息化水平參差不齊，信息孤島現象普遍存在，影響預算績效管理的效率與質量。

四、全面實施預算績效管理的具體建議

（一）加強制度建設，提供操作依據

基層央行實施全面預算績效管理，需健全預算績效管理相關制度，特別是對預算績效目標管理和績效評價兩方面制定具體的操作細則，為預算績效管理工作指明目標、原則、流程、職責、標準及要求。

（二）建立全過程預算績效管理鏈條

在預算編制、預算執行和監督的各個環節中建立閉合的績效管理系統，讓整個的預算管理包含預算績效管理和預算編制、執行、和監督的各個過程，更加科學合理地分配預算資金，實現財務工作更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展。

第一，做好事前績效評估。為了更好地推動績效管理關口前移需要建立完善的事前績效評估，這樣在一定程度上也有利于管理理念的轉變。將預算績效目標納入預算編制范圍，與預算編制同步布置、同步申報、同步審核、同步批復、同步公開。在組織業務部門編制預算時，首先為各類項目選取適宜的績效指標，并設定相應的目標值，提交至預算管理委員會審核。績效目標審核不通過的項目，一律不安排預算，從源頭上防控預算資金配置的不合理、低效益的情況。

第二，注重績效目標的引領作用。要建立完善的預算編制模式需要有明確的績效目標為引領，可以把預期績效當作預算資金分配中的基礎性依據。在進行預算編制的過程中，需要單位中的各個部門要嚴格按照編制好的決策認真落實，細化各項工作，科學化設置各項績效目標。

第三，對績效和預算進行雙重監控。要嚴格監控目標的實現程度和績效的執行程度，及時發現績效目標在執行過程中的不足和偏差，進行及時的糾正和彌補，也要在實際中建立實時跟蹤機制，對績效信息及時了解，如果發現存在的重大漏洞和嚴重問題，及時調整政策，確保制定的績效目標可以按時、保質保量的完成，預算資金使用安全高效。

第四，逐步建立多層次績效評價體系。“從局部到整體”逐步完成全方位的績效管理。可以選取一部分試點項目進行預算績效管理，并在試點中不斷發現問題，完善績效管理制度，讓績效管理有更強的適用性，逐步擴大到整個單位，并進一步完善績效管理，形成一套自評和外評相結合的科學評價體系。

第五，注重績效成果的應用推廣。主要包含三個方面的內容：一是加大成果的應用力度，可以嘗試將績效評估結果和新一年的目標和項目直接掛鉤，對于一些績效評價比較出色的項目上給與政策的傾斜，對于一些評價一般的項目要及時糾正和問責，也可以通過削減投入資金的方式，收回長期沉淀的資金;二是將預算績效結果納入干部政績考核體系，作為領導干部考核、選拔、任用的重要參考;三是完善考核通報制度，對于業績好，成效明顯的部門要給與獎勵，對于一些推動工作不利的部門和項目要及時約談，減少損失。

（三）構建科學、規范的預算績效指標體系

第一，分解、細化業務部門職能與業務中長期規劃。預算績效目標的分解和細化是建立預算績效指標體系的關鍵。預算績效目標可以與部門職能相對應，并且在實際的操作中可以做到細化和分解成目標明確的績效指標。業務部門的設置源于其承擔的央行職能，而部門所涉及的預算支出均在于履行其部門職能。因此在建立個性指標時，應從部門職能出發，對部門履職活動進行分類，依據項目分類及特點設計項目產出指標，依據部門職能設計效果指標。

第二，優化評價指標的結構和權重。將預算績效評價體系主要包含三個方面的內容，分別是預算編制、執行、履職和效益。預算編制和預算執行可以歸類到過程指標，履職和效益可以歸類為效果指標的范疇。根據已有的、科學的體系，應該將預算編制和預算執行二者的比重限定在一半以內，并且要盡量避免出現過于復雜的過程指標，保證了績效指標在其中的重要作用。

第三，注重開發個性指標和建設指標庫。現存的共性指標不能清晰地反映部門之間的業績和績效情況，只有通過個性指標才能更好地反映不同的業務部門之間的績效情況和特點。所以在實際的預算評價指標體系的開發中，應重視個性指標的開發、收集和整理，在與業務部門深入溝通預算執行情況后，開發出合理、科學的個性指標，建立預算績效評價的個性指標庫，為單位整體績效評價的大規模推廣提供指標工具。

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作者簡介：徐小雪（1984—），女，湖北襄陽人，初級經濟師，本科，主要從事財務管理研究。